中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1007－905X（2009）02－0066－08 在人类政治文明史上，一个国家一旦产生或者建立起来，首先需要解决的重大问题之一就是如何妥善安排国家的权力结构，这是事关一个国家存续与发展的前提性问题。它不仅关涉到如何适当配置权力与资源，如何实现中央权威与地方自治的最佳平衡，以及如何在激励地方创新的同时确保国家统一，而且关系到政局的稳定、经济的发展和人民的福祉等一系列重大问题。现代主权国家的纵向权力结构形式主要有单一制和联邦制两种情况，它们反映着不同国家中央与地方之间关系的不同类型。当然，用单一制或是联邦制来概称一个国家中央与地方之间的关系（即通常所谓的“央地关系”），只是一种抽象的和宏观的描述，是一种理论意义上或者“模型”意义上的学术标签，实际上它们包含着极为丰富的内容和形式。 近年，国内学界对央地关系同样倾注了极大的学术热情与兴趣，而中央与地方之间的财政关系与财政分权问题也随之浮出水面并越来越引起人们的关注。在这些研究中，财政联邦主义无疑是人们认识和分析我国央地关系的一个独特视角，一些学者以此为基点展开了对政府能力与政府责任的探讨。财政联邦主义是经济学者尤其是财政学家们在讨论公共财政模式的过程中逐步发展起来的一种理论。基于财政联邦主义的研究进路，承认地方政府的“人格化”和“地方性”，保障地方政府的“分殊利益”，就必然要求中央与地方的契约性分权与财政分权，这种分权一方面增大并强化了地方政府的“政府能力”，使中央政府与地方政府“各得其所”从而能够调控最适合自己调控的事项，另一方面也客观上降低了中央政府的政治责任与政治风险，并促使地方政府变为有限（责任）政府，从而有助于法治政府的理性构建与宪政建设的实质性推进。 一、单一制、中央集权与地方政府“主体性”的缺失 如前所述，对于一国的治理结构，人们通常会在学理上作出单一制与联邦制这两种不同的区分，并习惯性地将二者相比较（对立）来加以阐述。但事实上，在立宪主义的视角下，并不存在一种地方权力绝对隶属于中枢（中央）的所谓单一制的立宪政体①。甚至可以认为，绝对意义上的地方权力完全隶属于中央的政体模式是与宪政民主制度相对立的，它只可能存在于独裁的体制之下。“从共和的观念看，一个宪政国家不可能仅在中央一级是宪政的，而在地方是集权的”②。实际上，一国标称自己是单一制国家也好，联邦制国家也好，如果不是从纯粹理论意义上或者“模型”意义上来说的话，它们其实都是单一制与联邦制的某种程度的混合或者兼具两种政体的某些特点，而不可能仅仅是单一制或者联邦制的“纯粹模型”。 中国传统上一直是一个中央集权制的国家，这一传统自秦汉以来一以贯之。早在“戊戌变法”之时，当时的激进主义者谭嗣同就曾直言中国是“两千年之政皆秦政也”。毛泽东也曾说“百代皆行秦政制”。其实，这个秦政制的主要内容和特征就是中央集权的、垂直管理的和易地为官的郡县制。中国从秦王朝开始，就几乎终结了任何一种中央与地方进行契约化分权的可能性③。历史进入现代之后，伴随着中华人民共和国的诞生与中国共产党执政地位合法化的确立，加之所实行的单一制的国家结构形式和两千多年来的历史传统惯性，中国在国家政体的设计与运作上同样表现出明显的中央集权制特色。中央集权制的一个突出特点就是把政府设想为一个无所不能的“超人”，而这一心理则往往指向对某种“权力中心”的渴望和对“中央政府”的顶礼膜拜，寄望于运动式的宣传和严格的组织纪律约束来实现预定的社会目标，以为通过“万众一心、和衷共济”的意识形态鼓动，加上对地方官员在人事与政治责任上的严厉措施（比如，“行政问责制”或“引咎辞职制”的推行），就可以达成一种高效的政府运作模式。 长期以来，在单一制的中央集权模式之下，当面对突如其来的灾难或者公共危机之时，比如2008年年初的雪灾以及随后的汶川大地震等，社会公众很容易习惯于呼吁和要求一个强大的权力中心来应对危机、力挽狂澜。这一心理倾向当然一方面是传统的思维惯性使然，但另一方面更重要的是，公众、社会和地方政府对中央政府这一权力中心的认同、服从和期待，以及中央政府行动效率的发挥和国家能力（与地方政府的“政府能力”相对应）的体现，乃是建立在目前高度一元化的社会主体结构基础之上的。在我国，单位组织构成了社会结构的基本要素，它并不仅仅是一种纯粹的社会组织，更多地表现为一种“组织化”的统治形式和工具，成为有力的政治控制和社会控制工具，是国家实现统治的一个重要的中介环节④。国家对单位各种资源、利益和机会的控制，单位对单位成员发展机会以及成员在社会、政治、经济以及文化生活所必需的资源、利益和机会的绝对控制，导致的后果就是个人依附于单位，单位依附于国家。形式意义上的社会组织成为国家这架机器上的部件，而个人则成为这架机器上的螺丝钉⑤。因此，在这样一个金字塔形的结构中，尽管形式上个人和组织在由行政职权构成的共同体的外部，但实质上它们依然融入国家治理体系的末梢，成为附着于国家机器上的“笼中鸟”，这就决定了政府对它们进行管理时最有效的手段仍是内部性的，是依靠对其的直接管辖关系而不断发布的以“红头文件”方式体现的行政命令⑥。在某种程度上，这是单一制政体下中央集权的优势之处，但同时也是它的劣势所在。
