中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2009)05-0084-05 如何合理划分中央与地方权限，在保证国家统一的前提下因地制宜，是一个长期困惑着中国理论界和政府部门的宪政问题。近年来，国内关于中央和地方关系问题的研究逐渐增多，论者从政治学、社会学、法学和财政学等多角度进行了研究。许多学者都认识到，权力配置问题是中央和地方关系的核心问题，而中央地方政府间事权的划分和配置又是权力配置的关键所在。在过去的几十年里，我国中央与地方关系进行过多次调整，但常常走不出“一放就乱，一统就死”的困境。究其原因，就是缺乏一种有效的制度保障。要使中央与地方关系朝着一个理性化、制度化的方向发展，就必须把它建立在法治的基础上，科学界定中央与地方的权力关系，使中央与地方政府间的事权划分法治化。 一、改革开放30年中央与地方权力调整的路径及其得失分析 改革开放以前，我国曾进行过数次以中央政府权力下放为主要内容的行政权力结构调整，但基本没有走出“放”与“收”的循环。改革开放以来，这种情况发生了深刻的变化。邓小平曾经将“权力要下放，解决中央和地方的关系”看做是中国政治体制改革应包含的三项内容之一[1]。随着经济体制和政治体制改革的深入和发展，我国在改革中央高度集权体制的过程中，对中央与地方政府间的权力关系进行了较大调整，取得了突破性的进展。主要表现在以下几个方面： 1.立法体制的变革 1979年，通过重新修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。1982年12月，全面修改后的1982年宪法规定“国家机构实行民主集中制的原则”，其重要内容之一是“中央与地方应有职权划分。中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（第3条第4款）。宪法对立法权限进行了原则性的规定：(1)明确全国人大及其常委会都是行使国家立法权的机关。(2)国务院作为国家最高权力机关的执行机关和全国最高行政机关，可以依照宪法和法律制定行政法规。(3)省、自治区、直辖市的人大及其常委会，可以制定地方性法规。(4)规定民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。2000年3月，《中华人民共和国立法法》又进一步明确了法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章的制定权限和制定程序。这样地方一级就在一定程度上拥有了立法权。 2.财政体制改革 通过财政体制改革，逐步明晰中央与地方的财权。为了调动地方的积极性，同时让地方分担财政上的困难，中央政府先后在1980年和1985年推出了“划分收支，分级包干”的财政管理体制和“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制，并从1984年起，建立了区（地区）、乡（镇）级财政体制，形成了中央、省（自治区）、市（县）、区乡（镇）四级财政体制。在此基础上，1994年开始实行以分税制为核心的财政体制。分税制的实行，初步建立起规范和稳定的中央与地方财力分配机制，一定程度上增强了中央宏观调控能力，为进一步理顺中央与地方关系奠定了基础。 3.下放投资决策权限 大幅度改革投资管理体制，中央下放了固定资产投资项目的审批权限，简化审批程序。地方政府有了一定.限度的固定资产投资权、技术改造权、城乡建设权。1985年银行被授权向地方政府提供贷款，以此取代中央政府直接向地方投资方式。同时，地方政府推动建立地方银行，地方金融迅速成长。这些措施都极大地刺激了地方投资扩张，使地方政府成为国内投资主体，成为改革初期经济快速增长的主要动力。 4.金融体制改革 金融体制方面，一是设置了专门的中央银行，二是建立和发展了专业银行。工商银行、农业银行、建设银行、交通银行四大专业银行及其分支机构遍布全国，各自形成了全国性网络。1998年中央决定对中国人民银行管理体制实行改革，撤销省级分行，设立跨省区的9家分行。分行的主要职责是依据总行的授权，负责执行全国统一的货币政策，对辖区内除保险和证券外的金融业务活动进行全面的监督管理。这一改革，增强了中央金融宏观调控的有效性，有利于减少地方政府对央行地方分支机构在制定货币政策以及银行监管方面的干预。 5.行政性放权中的非均衡的区域政策 1978年之后，中央向地方的放权采取东部重点、梯度推移的倾斜性区域政策。先后对特区、各省高新技术开发区实行特殊政策，对16个计划单列市赋予相当于省一级的经济管理权限；对有条件的150多个城市实行市管县体制扩大政府的职权和地域管辖。 6.人事管理权改革 增强地方人事参与权，确立“下管一级”的党管干部政策。1984年后，干部政策从“下管两级”改为“下管一级”，中央只是管到省部级，对地厅级主要领导只进行备案管理，这为地方增加干部任用上的自主性和民主性创造了条件。 纵观改革开放30年中国中央与地方关系的变迁，中央政府权力已经发生了向地方政府的重大转移，正从中央独占的单极权力格局向双极权力结构演变。这种演变的实质是中央放松了对地方的“行政捆绑”，通过下放权力充分调动了地方政府发展经济的积极性。改革开放30年我国经济社会发展取得的巨大成就，与此有着密不可分的关系。
