在2003年的SARS危机之前，“应急预案”①一词对绝大多数人来说显得十分陌生。但随着近几年来公共应急管理体系的迅速发展，特别是在2008年各种重特大突发事件密集发生之后，诸如“启动应急预案”一类的语句频频见诸各种媒体，逐渐成为人们熟知的政府应急管理手段。 应急预案到底是什么？在管理学上不难直截了当地给出定义：“应急预案是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。”②其目的是解决“突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做”的问题。③既然应急预案旨在为突发事件应对中一切可以预设的问题提供指南，那么，它在法律上是不是一种行政法律规范呢？如果是，它在我国的法律规范体系中又应居于何种位置？应急预案又是否可以成为政府采取应急管理措施的直接依据？这些问题都未曾获得解答。特别是自2004年以来，国务院将“一案三制”——应急预案、应急体制、应急机制、应急法制——概括为应急管理体系的核心内容，在形式上将预案与法制并立起来，这更给人以预案不是“法”的直观判断。 汶川地震之后，以国家总体应急预案的修订为开端，现有的预案体系建设已经开始了以完备化、可操作化和无缝衔接为主要特征的战略转移。④从而，判明应急预案的法律性质、规范效力及其在现有应急规范体系中的位置，对于把握预案建设的未来发展方向，无疑有着基础性的意义。 一、应急预案到底是什么——从两个事例说起 事例之一：我国现有应急预案体系的形成，始于2003年12月国务院办公厅应急预案工作小组的成立。按照“横向到边、纵向到底”的原则，各级政府及其部门编制的总体预案、专项预案和部门预案陆续就绪，在2005年初基本完成。⑤ 按照行政法学上的权威理论，政府颁布的文件可以区分为法规命令和行政规则。前者属于法规范，对内对外均有拘束力；后者则属行政机关内部规则，对私人无拘束力。⑥如按照形式上的标准，我国的行政文件中只有行政法规和行政规章属于法规命令（行政文件中具有法规范属性的部分）。⑦按照这一标准，则现有的各级、各类预案无一符合条件，都只能归入不具备外部效果的行政规则中。 纵观我国的应急预案，除制定主体与行政法规、规章有所重合之外，在制定程序、颁布形式、文件名称等方面，确实都不具备行政法律规范的形式外观。这一点从各级、各类应急预案制定时使用的名称便可窥见一斑。国家总体应急预案的文号为“国发”而非“国务院令”；国家各专项应急预案的文号“国办函”更是直接将其归入内部公文一类；各省级政府制定的总体应急预案一般使用“×政”、“×府”、“×政文”、“×政发”而非“省长令（市长令、主席令）”。但其中出人意料的是，天津市政府在2006年制定总体应急预案时，一方面以决定的形式出台（津政发[2006]36号），另一方面却又严格地遵循了规章备案程序，将其作为规章向国务院报备（津政备[2006]3号）。这个小小的“失误”似乎透露出，某些地方政府已经隐约意识到，一定级别的应急预案在某些方面具有和规章类似的属性，在事实上发挥着类似于——有时候甚至高于规章的规范作用，因此，在某些环节上便不自觉地“参照”了规章的制定程序。 事例之二：2007年底，在《突发事件应对法》颁布实施后不久，出于奥运安保的需要，北京市启动了地方实施性立法工作，准备出台《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》。⑧在立法过程中，起草者曾就实施办法的形式——以地方性法规还是地方政府规章的形式出台——有所争论。之所以最终选择制定为地方性法规，一个重要的原因在于：此前，由北京市政府制定的总体应急预案（2004年制定，2005年修订）已经对全市的应急组织、职责、机制、保障等做出了比较详尽的规定，而实施办法中的相当部分内容又直接脱胎于总体预案，如以规章形式出台，二者将有重复之嫌。⑨ 这一选择实际上“默认”了北京市的总体预案具有类似于地方政府规章的地位，否则，实施办法作为对外生效的立法文本，总体预案作为内部的工作方案，即使内容有所交叉，也绝无担心其重复的必要。更有说服力的事实是：北京市总体预案自制定以来，一方面从未在突发事件发生后作为工作方案被启动和使用过，另一方面，北京市应急管理的组织机构、职责配置和运行机制却紧紧依据总体预案的规定而展开。可以说，在实施办法出台之前，北京市的应急总体预案已经“替代”其扮演着突发事件应对地方性规范的角色。而全国其他省份总体预案的角色，也大抵如此。 应急预案的本来面目如何？通过分析其在管理学上的定义，并对照其他国家的做法便不难得到结论。⑩至少在以下三个方面，应急预案与法规范存在本质差别：(1)应急预案在内容上并不创设新的权利义务，而是根据特定区域、部门、行业的需要，对各种法律、法规、规章中业已创设的权利义务进行抽取、梳理、组合、解释的结果，一句话，它只是各种应急法律规范在特定范围内的具体执行力案；(11)(2)政府编制应急预案的目的，并非创制一种具有确定约束力的制度安排，而是在既有的制度安排下尽量提高应急反应的速度，应急预案作为一种建立在假设、预测、推理基础之上的较佳备选方案，只不过是“没办法的办法”，不排除在危机真正来临时被更佳方案取代的可能；(3)应急预案的外部功能也并不在于谋求一般人对它的遵守与服从，而主要是通过预案的启动对公众产生感召、动员、宣示等作用。 但是，应急预案的上述功能和特征在我国已经发生了重大变异。应急预案——尤其是国家和省两级的总体预案——几乎不具备最起码的可操作性，也绝不可能在突发事件来临时作为工作方案真正发挥作用。相反，这些应急预案以大量篇幅对应急管理各环节中的权力、职责、权利、义务进行了分配和设定——有的时候，这些工作甚至是创制性的。之所以如此，根本原因在于现有的应急法律体系虽于近年有所发展却仍不完善，行政机关编制预案时缺乏足够的法律资源，便不得不“立法滞后、预案先行”。换言之，在一定条件下由应急预案来扮演“法”的角色，用于调整一定范围内应急管理活动中的社会关系，正是现实所必须的。(12)由此，我们正可合理地解释当前预案编制中深受诟病的两种“错误倾向”：一是预案内容粗疏笼统，所谓“上下预案一般粗”，“原则的话很多”，(13)而这正是应急预案由具体操作方案异化成了法规范的必然结果；二是预案“一编了之”、缺乏演练，实际上，已经异化为法规范的预案恰恰是无法被“演练”的。
