中图分类号：D911文献标志码：A文章编号：1009-8003(2009)02-0050-07 我国是单一制国家，中央与地方权力的划分，宪法规范仅作了原则上的规定，中央和地方关系并没有完全理顺，中央对地方的监督不力，同时地方参与亦不足。随着市场经济的推行，中央逐步向地方下放权力，改变了传统的利益格局，也改变了自上而下的互动交流机制，地方利益问题日益受到关注，地方参与中央决策的问题日益突出。由于相关法律规范和制度的欠缺，地方政府驻京办事处①实际上构成了中央与地方关系中纵横交错的权力关系网络的极其关键性的结点，成为地方参与中央决策的有效途径之一，然而驻京办现象已成为中央与地方关系非法治化的表征之一。 一、地方政府驻京办职能转换的历史逻辑 地方政府驻京办在编制、经费列支方面，行政编制与事业编制并存，其职能上与其它政府职能部门大同小异，然而其法律属性并不明确，机构设置、法律地位没有统一的法源基础。地方政府驻京办机构职能的转换是由许多隐藏的动因交织而成的，而这些因素反映了整体经济社会的变迁，经历了不同发展阶段，其在中央与地方之间的融通功能是逐渐发展的。②随着改革开放30年来中央与地方权力格局的转换，尤其是中央与地方财政关系的变化，地方政府驻京办在地方政府影响中央决策中的作用受到瞩目。 （一）地方政府驻京办职能转换阶段 1988年5月国务院机关事务管理局与国务院办公厅共同草拟的《关于加强驻京办事机构审批和管理工作的批复》以及北京市经济委员会制定的“关于外地政府（企业）驻京办事机构的若干规定”③对办事处和联络处的设立范围、性质及程序进行规范。省一级政府和计划单列城市在京设立的办事机构，由国务院办公厅批准，称谓“驻京办事处”。其它国务院确定的较大城市，在京设立办事机构，报经北京市人民政府批准，称谓“联络处”。办事机构受驻在地人民政府的管理，但主要是接受派出地政府的领导，在行政上直接隶属于派出地政府，其领导干部和主要工作人员由派出地政府选派。在业务上，各驻京办事机构通常由派出地政府的办公厅（室）、经济技术协作办公室或秘书长直接领导。因此，驻京办事机构可说是地方设于中央的窗口，也成了地方参与中央决策的重要管道。根据国务院机关事务管理局驻京办事处管理司2005年提供的数据显示，各省、直辖市、自治区、经济特区以及中央级的大企业等在京共设办事处54家，还有520家市级驻京办，5000余家县级驻京办。④地方政府驻京办的发展大体历经了下面几个阶段： 第一，初创阶段（1957-1966年）。第一家设立驻京办事处的是内蒙古自治区驻北京办事处，成立于1949年3月，其它大多数省、自治区、直辖市的驻京办事处成于1958年至1959年间，当时共有28个省一级的驻京机构。建国之初，为了改善国民经济环境，仿效苏联的计划经济体制，推行第一个五年计划以重建经济秩序。在完成第一个五年计划后，又紧接着在苏联的援助下继续推展156个项目的重点工程建设，由于各地区所执行计划的衔接、物资的调控等许多工作需要及时向中央、国务院等有关部门汇报、进行各地工作的协调，对于计划缺口，还需相关的省市间相互的支持。为了加强地方与中央有关部门的工作联系与协作，1958年6月国务院成立各省市自治区驻京联合办事处来统辖管理。 第二，整肃撤销阶段（1966-1978年）。驻京办的任务是和中央各部门保持联系，互通情况、采购物资和催运调拨材料。从1960年开始，非生产性建设都已停止，一切工业产品和国家调拨材料的分配都完全按照计划办事，不能随便采购，各省、市、自治区驻京办事处的任务就不多了。1962年4月25日《国务院批转国务院机关事务管理局关于各省、市、自治区驻京办事处撤销和保留意见》，各省、市、自治区驻京办事处（不包括西藏），除新疆和内蒙的继续保留以外，其它各地的陆续撤销。文革开始后，驻京办事机构遭受波及。有人指各地驻京办事机构为“搞特务活动”、“到中央、国家机关到处收集情报和刺探消息”、“是省、区、市党委和政府的情报机关”。[1]1966年12月27日国务院向各省、市、自治区人民委员会发出电报，决定撤销各省、市、自治区人委驻京办事处，将原各办事处的工作人员全数撤回本省区。当时除了西藏办事处由中央另行处理外，其余27个办事处全部撤销。 第三，恢复重建阶段（1978-1986年）。十一届三中全会开启改革开放进程，将建设重心放在经济上，全国各省、自治区、直辖市与中央、国务院各机构的互动也日益增强。1978年11月8日国务院同意恢复各省市驻京办事机构，并且按照过去的做法由国务院机关事务管理局成立联合办事处，负责各办事处党的工作和行政协调工作。在这个时期，各地驻京办在北京筹建自己所属办事处与宾馆、招待所为其最主要的特征之一。1985年3月成立中共驻京联合办事处的党委来强化党的领导体制。⑤ 第四，发展阶段（1986-2006年）。这一时期，驻京办的功能从接待服务发展到为派出地提供经济服务为主。驻京办事机构不再是单纯的接待服务机构，逐步确立了以政务联络、经济协作，信息传递、接待服务等“双向服务”方针，发挥桥梁纽带和“地区窗口”作用。因此改革开放后驻京办事机构除了原有的接待功能外，成了集政务联络、信息沟通、经贸协作等职能为一体的地方派出机构。
