中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2009)03-0037-05 世界上大多数“信息自由”或“信息公开”法律的制定都是为了尽可能鼓励和要求政府持有的各项文件和记录能尽量充分公开。这就是被称为“最大限度公开”①或“推定公开”原则。根据这一原则，一般由政府承担义务或“举证责任”通过证明其希望拒绝提供的信息属于适用的“信息公开”法所规定的有限的公开例外范围来证明这些信息不应该被公开。 即使某项法律或法规没有清楚规定“推定公开”原则，例如中国国务院最近颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，通过一部信息公开法律本身就大大提高了公众对透明度和对政府持有的信息的获取权的期待值。在中国，党政高级官员关于人民“知情权”的言论以及有关新《政府信息公开条例》的新闻报道激起公众相当大的热情，以致2008年5月1日《政府信息公开条例》生效后，退休工人和农民以及律师和法律教授等立即递交信息公开的申请，并就政府拒绝公开其持有的信息而提起上诉。 世界各地的信息公开法律普遍承认政府有责任公开其产生和持有的信息，以及公众获得信息的权利，都必须服从于为某些具有优先权的公共利益而规定的正当和社会可以理解的限制。公开信息的责任和获得信息的权利“必须根据保护其它权利和自由以及保护更广泛的公共利益而加以平衡。”②这类限制被称为“免予公开”而作为普遍公开信息总体原则的某些例外。 尽管如此，建立官方和公众接受并信任的信息公开制度中关于信息公开的种种例外应该尽可能清楚地在法律中阐明，从而使政府官员对哪些信息应该公开、哪些信息不应该公开有章可循，并使公众的期望值能得到有效的调整。当然，如何确切界定这些例外是必须由各国政府和人民做出的政治决定。 美国的《信息自由法案》是现代信息公开法律中较早的一部。它确立了一项法定推定：即联邦记录一律向“任何人”公开。这项推定可以通过有效地证明某项记录属于九项法定免予公开中的任何一项而被推翻。③根据《信息自由法案》，信息免予公开属裁量性而非强制性，行政机关不引用某项信息公开免除的决定不受制裁。 中国的《政府信息公开条例》不仅没有明确阐明推定公开原则，④它还提醒说，作为一般原则“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”（第8条）。这些所谓的“三个安全一个稳定”都属于法律未予界定的广泛类别，因而难以执行。此外，《政府信息公开条例》第35条第5款的规定使政府官员可能因“公开不应公开的政府信息”而承担刑事责任。总而言之，《政府信息公开条例》建立的原则好像更接近于“推定不公开”，似乎与条例第一条所规定的“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的总目的不一致。 鉴于《政府信息公开条例》中对公开要求的不确定性，就那些不应该公开的信息种类和信息不予公开的政策原因给政府官员和公众以更多的指导便更为重要。 《政府信息公开条例》第14条明确规定只有三种类别的信息免予公开：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。这与世界上几乎所有信息开放制度所规定的免除公开条件十分相似，尽管在写法上有些细微差别。例如，美国的《信息自由法案》中写的不是免予公开“国家机密”，而是免予公开“为了国防或外交政策的利益予以保密的信息”。 本文讨论世界各地信息公开法律中规定的信息免予公开的其它三个普遍例外⑤，着重讨论所谓的“讨论过程中信息的豁免”(deliberative exemption)，以及中国可以如何考虑借鉴。可以通过一个《政府信息公开条例》修正案，或一项对公众公开的行政指导，并允许在正式通过修正案之前进行某些试点实验。 根据其他法律明确规定免予公开的信息 世界各地信息公开法律中关于免予公开的一个普遍例外是根据其它法律对信息保密。根据中国法律，这一常理性原则可能已在暗示之中而无须专门提及。但最好能在信息公开法律中将此写明。此外，除了《政府信息公开条例》中提及的《中华人民共和国保守国家秘密法》以外，其它包含信息保密规定的相关中国法律还包括《中华人民共和国档案法》、要求公务员保守工作秘密的《中华人民共和国公务员法》、以及要求对某些财政信息予以保密的银行法及其他法律。 在一些国家，新的信息公开法律对公开的规定意在使优先于某些现存的法律或下级规定。在中国，鉴于《政府信息公开条例》不具有一部法律的地位，如能澄清其有关公开的条款与其他法律，以及有出现矛盾的潜在可能的行政法规和地方规章之间的关系，可能对避免理解混乱或纠纷十分有益。 免予公开政府讨论过程中的信息 另一种免予公开的普遍例外涉及政府在规章或决定形成之前反映内部讨论过程、特别是各种意见和想法的文件。对这些文件免予公开的作法有时被称为“机关内和机关间通信免予公开”⑥，在美国也常被称为“讨论过程中信息的豁免”或“讨论过程中信息的特权”。这一例外的社会政策目标涉及如何平衡政府问责制与保障政府机关内制定政策和规章的一个创造性坦诚机制的合理运作。⑦ 对此类信息免予公开背后的理论是自由和坦率的内部讨论有益于政府的决策，但如果政府官员和顾问认为内部辩论及初步想法和意见可能会公诸于众并受到公开质疑时，讨论就可能不会完全坦诚。免予对决定前提议、意见和建议公开可以保护下属畅所欲言，保护希望避免过早公开拟议政策的行政机关，也可以保护公众避免因未成定论的想法而造成的思想混乱。⑧
