中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1001-2397(2009)01-0024-09 两千多年前，哲人西塞罗曾谈到：“正义——假定它存在——是惟一特别无私和慷慨的美德，而且只有受正义鼓舞的人才会为所有人谋利益和为他人服务。”西塞罗接着说，最佳的政府形式的本质所在就是实现此种正义，即为所有人谋利益和为他人服务①。可见，在很早以前，人们就意识到最好的政府是无私地为人们提供服务的政府，而不是统治或者管制人们，让人们为其服务的政府。当然，这种观念真正在治理国家中发挥作用则是近代以来的事情。20世纪初期，法国学者莱昂·狄冀在其“社会连带主义法学”的理论框架下提出“公共服务”的概念，他指出“公共服务”是现代公法的基本概念，也是现代国家的基础②。莱昂·狄冀的贡献在于形成了关于公共服务的理论体系，并使该理论在世界范围内得到讨论和推广。其后，在1938年，德国学者厄斯特·福斯多夫发表了《作为给付主体的行政》，他认为在社会法治国之下，行政法的任务不再限于消极地保障人民不受国家的过度侵害，而在于要求国家必须以公平、均富、和谐、克服困窘为新的行政理念，积极为人民提供“生存照顾”，国家亦不再是夜警，而是各项给付的主体③。从此，“服务行政”开始进入了行政法学领域，成为行政法学研究中的一个重要课题。 在中国，“服务行政”概念的提出阶段大致是1995到1997年间[1]。近几年，尤其是从2004年温家宝总理正式提出“建设服务型政府”的目标以来，各级政府积极采取行动，开启了一场旨在建立“服务型政府”的改革热潮。在这样的背景下，如何面对、理解、回应、推进这个社会实践，已经成为行政法学界不能回避的时代使命。 一、在行政法学范畴内科学界定“服务型政府”的内涵 (一)确定一个核心：以服务行政模式履行政府法定义务 关于概念界定的问题，看似简单，实则不然。从目前的研究状况看，人们对服务型政府的理念能够达成基本共识，但对其内涵的认识则大相径庭。既有的研究成果，以观察的角度划分，主要有以下三类：第一，从政治学的角度来认识服务型政府的内涵，强调执政党和政府的传统宗旨，比如“所谓服务型政府，简单说就是为人民服务的政府。”[2]又比如“服务行政以服务为特征，要求行政人员把人民所赋予的权力完全用来为行政客体的服务上，不允许行政主体的个人私利渗入其中，整个社会的任何一种力量、任何一个地区、任何一个团体作为行政客体，都是服务的对象，应平等为之提供良好的行政服务。它要求行政人员从主观上根除统治行政和管理行政时代中的‘官本位’、‘官老爷’思想，甘当人民的勤务员、公仆，全心全意为人民服务。”[3]第二，从宪政的角度来认识服务型政府的内涵，强调政府职能从管制到服务的转向，比如：“公共服务型政府是要求政府作为公共机构应承担为社会和经济发展提供基本的公共物品服务的职能，要求政府一切从服务社会出发，纳入服务的轨道，而不是从包揽社会、直接参与经济建设出发。”[4]第三，从行政法学的角度来认识服务型政府的内涵，强调服务型政府的法治属性，比如“政府为什么应该是服务型政府、如何保证政府是一个服务型政府、如果政府违背了服务型政府的要义或者背离了政府的服务型应该如何处理等问题，笔者认为则应该由行政法学者们去研讨。”[5] 毫无疑问，在行政法学的范畴内研究服务型政府，应当站在行政法学的角度，用行政法学的眼光来观察问题。对于政治学和宪政视角的观察结果，可以借鉴，但不能代替行政法的视角。不同的学科会有不同的视角，也形成了不同的研究重点。在政治学的范畴内，应当更多的从政府的性质和定位来研究服务型政府；在宪政的范畴内，应当更多的从政府职能和运作方式来研究服务型政府；在行政法学的范畴内，对于服务型政府的核心任务则应当是“如何以服务行政模式履行政府法定义务”。之所以确立这个研究核心，原因在于法学乃权利义务之学④，进而，“行政法学归根到底也是权利义务之学”[6]，它主要研究的是政府和民众之间的权利、义务以及职权、职责关系。因此，在行政法学范畴内研究服务型政府，焦点只能是关注它对政府履行其法定义务的既有情况将产生哪些影响。由于服务型政府是一种理念，最终则表现为以服务行政的行为模式影响政府履行法定义务的方式，那么就应当把“如何以服务行政模式履行政府法定义务”作为行政法学研究服务型政府问题的核心。 (二)拓展两个领域：兼顾“温柔之手”和“粗暴之手” 弗里德里克·巴斯夏曾指出：“铁的事实是：国家不是、也不可能只有一只手。它有两只手，一只管拿，一只管送——换句话说，它有一只粗暴之手，也有一只温柔之手。”[7]在行政法学中，负责维持秩序的“粗暴之手”体现为秩序行政，而负责给予的“温柔之手”则体现为服务行政，二者对应存在。秩序行政，即干涉行政，它指的是“国家运用公权力来限制、干涉人民自由权利的行使，以达到维持社会秩序、国家安全和排除对人民及社会之危害的目的。”[8]服务行政，即给付行政，在广泛意义上既包括了“通过公共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化性服务的提供”，也包括了“通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交付、助成等”，也即“通过授益性活动，积极提高、增进国民福利的公行政活动。”⑤ 在行政法学范畴内研究服务型政府问题，不能把目光仅仅限定在服务行政领域，而应兼顾服务行政和秩序行政这两个领域。服务行政、秩序行政概括的是行政的形态，包括以供给、支付、保障、资助等为内容的授益性行政行为和以处罚、征收、限制、剥夺等为内容的负担性行政行为。服务型政府，在行政法中作为实现政府法定义务的一种模式，至少包括内容上的服务型和方式上的服务性。对于服务行政及其包含的授益性行政行为来说，可以从内容上的服务型和方式上的服务性来研究；对于秩序行政及其包含的负担性行政行为来说，则可以从方式上的服务性来研究。例如行政罚款作为负担性行政行为，从内容上看是对行政相对人的“处罚”，是典型的“粗暴之手”。那么，当服务型政府的构建遭遇了“粗暴之手”，应当如何应对呢？这个问题就可以通过“方式上的服务性”来解决。《行政处罚法》第48条规定：“在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。”由此，一个具有行政法人文精神的条文，将原本的“粗暴之手”变得略显“温柔”，让行政相对人更容易接受，也更容易在行政主体和行政相对人之间实现和谐。我们甚至可以这样说，服务型政府，如果仅仅体现在服务行政领域——而不进入挑战与机遇并存的秩序行政领域——那就不能算作真正意义上的服务型政府，因为只有在行政主体和行政相对人关系紧张的状态下，才能最大程度的发挥服务型政府的作用，才能检验服务型政府建设情况的优劣，才能最终彰显“以人为本”的施政精髓。
