我国幅员辽阔，气候、地质条件复杂，是世界上灾害损失最为严重的国家之一。我国的防灾减灾方面的制度建设起步较晚，在很多方面还需要补充完善乃至填补空白，迫切需要建立全面完善的灾害对策法律体系。与我国一衣带水的邻国日本，同样也是世界上地震、台风、海啸、暴雨等自然灾害最多的国家之一。在与自然灾害的长期抗争中，日本建立了一套可以说是世界上最完善的防灾减灾抗灾救灾的综合性灾害对策法律体系。本文通过灾害对策立法的考察，提出建立和完善我国的灾害对策立法体系的建议。 一、日本灾害对策法律体系的概况 作为世界上较早制定灾害对策法律的国家，日本已经形成了庞大的防灾减灾抗灾救灾的灾害对策法律体系。每一次重大灾害发生后，日本往往就会制定出一部重要法律。1946年日本发生8.0级南海地震，造成1443人死亡，这一灾难促成了1947年日本战后第一部关于应对灾害的法律《灾害救助法》的颁布。① 《灾害救助法》规定，灾难发生后，政府需要承担如下一系列工作：提供救援组织、设备仪器、物资供应和资金支持，提供临时住宅、食品、饮用水、衣物、被褥等基本生活用品，提供医疗救助，援救灾难受害者，紧急修理被毁坏的房屋，安葬遇难者等等。该法规定，在紧急状态下，政府有权临时征用私人财产或物资，比如征调矿场的石头或木材用来铺路架桥。但临时调用时须提供“征用文件”，事后要及时补偿。为避免盲目征用，政府必须派专员查看物资所在地以及物资数量，并出具相关报告。② 按照日本《防灾白皮书》的分类，日本防灾减灾抗灾救灾的灾害对策法律按其照内容和性质，可以分为灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法以及灾害管理组织法等五大类，共由52部法律构成。其中有基本法5部、关于灾害预防的16部、属于灾害应急对策法的有《消防法》、《水利法》、《灾害救助法》等3部、关于灾后重建以及财政金融措施的有《关于应对重大灾害的特别财政援助的法律》、《公共土木设施灾害重建工程费国库负担法》等24部、关于防灾救灾组织设置的有《消防组织法》5部。③其中，与地震灾害有关的基本法就有《大规模地震对策特别措施法》、《关于推进东南海·南海地震防灾对策的特别措置法》以及《关于推进日本海沟·千岛海沟周边海沟地震防灾对策的特别措置法》3部。目前日本共制定了防灾救灾以及紧急状态等有关危机管理的法律法规约227部。可以说，健全的法律制度为建立良好的防灾抗灾减灾救灾的运行机制提供了有效的法律保障和依据。 二、日本的《灾害对策基本法》 《灾害对策基本法》（以下简称《基本法》）的制定，为实施灾害对策和应急措施提供了有力保证。其意义和主要内容体现在以下几个方面。 （一）建立完整统一的防灾组织体系 首长负责制的中枢指挥系统是危机管理和灾害应对机制的核心。一些国家成功的经验表明，危机管理的成败关键在于是否有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，该系统不仅体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。④中枢指挥系统的建立则需要有完整的防灾组织体系。依据《基本法》，日本建立了完整的防灾组织体系，其防灾组织包括内阁指定的行政机关、地方行政机关和公共机关。其中内阁首相指定的行政机关包括经济产业盛中小企业厅等29个机关团体；指定的地方行政机关包括粮食事务所、经济产业局等24个机关；指定的公共机关包括日本电信电话公司、日本银行等在内的37个公共机构。⑤根据该法，日本在内阁府设立由首相任主席的“中央防灾会议”，作为国家防灾对策方面最高的权力机构，与安全会议等并列为内阁重要政策会议之一，该会议是一个长期固定的会议。成员包括所有各部大臣、日本银行总裁、红十字会会长、日本电信电话公司总裁及日本广播协会会长。《基本法》还特别规定，成员必须包括至少4名灾害研究的专家，其职责主要是制定防灾计划、审议防灾重要事项、协调防灾行动。中央防灾会议下设专门委员会和事务局，主要任务是贯彻灾害对策基本法，并根据情况的变化不断制定各种对策，设立必要的行政机构，确定全国性防灾规划及体制。它还下设若干地震预防调查委员会，如“东海地震调查会”、“首都直下地震避难对策等调查会”、“关于吸取灾害教训调查会”等，这些调查会负责向中央防灾会议提供咨询和研究报告。⑥另外，还设置防灾大臣，负责审议防灾重大事项，组织制定与防灾有关的基本政策和大规模灾害应急对策，综合协调政府各相关部门的抗灾救险工作。⑦ 除了中央政府，日本各地方政府也分别设有地方“防灾会议”机构，负责制定各自地区的防灾计划和防灾专项规划，根据防灾计划和规划组织实施各种防灾对策，其成员来自当地政府机构、警察和消防等部门。“中央防灾会议”根据总体防灾规划向地方提出要求，地方每年要将执行情况向上汇报，但也可对规划提出自己的意见。根据《基本法》，内阁首相还指定一些法人单位和民间企业为“公用事业”单位，承担与防灾对策有关的各项责任和义务，目前，全国已有63家单位被指定为公用事业单位。由于《基本法》确立了完整统一的灾害对策组织体系，使得日本的防灾活动更有效率和更规范化。
