执法，又称法的执行，是指国家行政机关及其公职人员依法行使管理职权、履行职责、实施法律的活动。司法，又称法的适用，是指国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动[1](pp.459-461)。作为法的实施过程中的两项重要内容，执法和司法并不是彼此孤立，而是密切联系的。两者关系不仅体现着行政权和司法权的权限划分与制衡，还影响着法律实施的效果。因此，执法与司法的关系既是宪政问题，也是经济法实施的重大理论和实践问题。在执法和司法的关系上，中美两国有不同的做法。我们从对两国的实证研究出发，比较两国在执法和司法关系上的异同并分析利弊，以期为我国的经济执法与司法提供借鉴。 一、中美两国的不同做法 （一）美国的做法 中国留学生卢素玉写的《在美国和警察打官司》一文非常直观地告诉人们美国政府执法与法院司法的关系。文章说，他到美国留学买了辆二手车，开车经过一个小山丘下坡时，由于惯性违反了减速停车的要求，警察指责他超速行驶，开了张100元的罚款单。卢素玉不服气，在美国亲戚的指点下去法庭申诉。开庭时开罚款单的警察着便装出庭。卢素玉强调对路况不熟悉，而且减速标志牌设置也不合理，司机很难反应过来，虽然尽力刹车，但是由于惯性没完全停下来。法官询问出庭警察情况属实后宣布：“免于罚款。”开庭一共只用了10分钟[2]。2000年的微软案件与上述案例的程序类似：美国执法机关认为微软公司有垄断行为，由司法部联合19个州的检察机关对微软公司提出起诉，该案经过一系列的司法程序，最终哥伦比亚特区联邦上诉法院驳回了美国联邦地区法院法官杰克分割微软的判决。 在美国，当行政相对人对行为违法与否以及处罚是否得当与执法部门持有异议时，就属于司法权介入的范围了。执法机构需要将相对人的违法行为提交法院，听命于法院的裁决。也就是说，美国政府的任何一项执法行为，一旦启动，就能看到司法机关的联动。按照美国法律，除司法部门外，任何部门均无权做出剥夺、扣押、查封财产或限制人身自由的决定，行政部门可以就拟定中采取的强制措施向法庭申请法令。这一制度起到三个作用：一是防范行政权力的恣意妄为；二是给正确的行政行为以法律支持，违抗行政执法的行为会成为藐视法庭的刑事罪行；三是给不服行政措施的人打开了在法庭上进行公开受理的路径[3]。 （二）中国的做法 2005年我们承担了天津市一项研究中美地方政府执法的社科项目，随即对两国政府执法进行了一番实地调查。在调查中发现，中美两国在行政执法方面有较大的不同。美国的政府执法对法院的依赖性很大，可以用须臾不可分离形容。中国似乎没有那么紧密，我们调查的4个中国行政执法单位，有3个从未向法院申请过强制执行自己做出的生效的行政判决，有1个虽然有过，但数量也很少。也就是说，政府执法基本可以在不需要法院的情况下“独立”进行。为了避免到法院强制执行行政机关的处罚决定，执法者对违法者的处罚易于出现不了了之的情形，或者是在罚款上打折扣。 在中国，政府执法机构不论是接到举报还是自己获得违法信息，都可以直接对案件进行调查，调查后可以直接对相对人的行为定性、下罚单。相对人不服，只能事后向法院提出“行政诉讼”，即中国的行政执法机关可以对调查的案件直接进行“事实认定”，做出“法律结论”和“处理决定”。 中国法院和行政机关的关系，或许可以用事后的监督和保障来概括。监督是指，相对人对行政机关做出的行政处罚决定不服可以向法院提起行政诉讼，法院要对行政行为的合法性进行审查，然后做出判决；监督的同时也有保障功能，因为如果行政行为具有合法性，法院会驳回原告起诉，维持行政机关的决定。另外，相对人不执行生效行政决定，行政机关可以向法院申请强制执行，这就是所说的“狭义”保障。 从微软案件我们可以发现，美国政府执法和法院的关系，是“事中制约”。行政执法机构与相对人同样是当事人，法院是裁判者。在美国，所有的政府部门和企业最怕的就是法院，它们的行为都是会受到法院制约，美国各级政府也都非常服从法院的管辖[4]。 应当强调的是，在中国涉及追究违法者刑事责任的案件，作为行政机关的公安部门，包括在中国视为“司法机关”的检察机关是不能够“独立”执法的。《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条规定：对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责，审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。第7条规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。 只有一种解释能够说明上述的不同，即刑事责任毕竟是关乎人的生命和自由，因此，事关重大，必须严肃对待。尽管刑事责任也有“罚金”、“没收财产”等财产刑，但是仍然要适用刑事诉讼程序。实际中国行政执法追究的行政处罚责任，既包括金钱罚、精神罚，也有人身罚和能力罚等。这些责任同样会剥夺人的自由、财产，能力罚对相对人的影响更是不能小视，因此，很难用“责任轻重”进行解释。 二、中美不同做法之分析 中美两国在执法和司法上的不同关系，对法律实施的效果有不同影响。中国司法对执法的事后监督和保障，似乎赋予了执法机构更多的自由，便于其快速达到执法目标，符合执法主体对高效的要求。反观美国法院对执法机构的事中制约，似乎对执法机构掣肘诸多，使其执法目的不能马上实现，因为司法程序往往被认为是繁琐而旷日持久的，这不符合执法机构对高效的要求。但仔细分析就会发现，结论并非如此简单。
