[中图分类号]DF20 [文献标识码]A [文章编号]1003-4781(2009)01-0140-7 众所周知,美国是一个实行高度地方自治的国家,乡村自治是其地方自治的重要组成部分,作为其村自治的主要议事执行机构——村委会(The Village Board),拥有较大的立法权。而在乡村层级之上的美国联邦和绝大部分的州,都没有关于乡村自治的专门法,它们奉行以不干预为原则,以干预为例外,但这并不表示美国没有村自治法。①其实,美国村自治法主要以村立法为主,兼有少数宪法条款等法源形式。极少数以州法律的形式规定村自治制度的,当属本文要着重介绍的《纽约乡村法》(Village Law of the State of New York),它以非强制法的形式反映了美国乡村的一般立法模式。现行的《纽约乡村法》由州议会制定,首次颁布于1927年,后经多次修订,沿用至今。《纽约乡村法》共有23章,2208条。内容涉及社团立废、机构选举、财政资金、公共管理、村民公决、区域发展、镇村关系、法的适用等几乎涵盖乡村生活中的所有方面。 一、乡村社团 首先是村的性质。在美国,村分为两类,即社团性村(incorporated village)和非社团性村。《纽约乡村法》所规范的对象主要为社团性村。依照该法的规定,社团性村主要是指依赖于土地和区域,由村民群体自愿组成的社团。它可以由跨乡镇的相邻的人口聚集区或村组成一个法律意义上的社团,并具有一定的权力。其主要权力为:1.依社团需要,享有、管理、买卖、租赁财产;2.接受赠与、遗赠,独立享有动产、不动产、证券凭证;3.制作、使用统一的印章;4.独立参加诉讼活动;5.基于社团职能和法律所享有的各项权利。社团性村经政府特许,具有独立的法人地位和相关权利,能够对外发生各种法律关系,有利于最大限度地发挥村的公共服务功能。通常,具备一定经济条件,能够自行提供较为完备的公共服务的村,均可以成为社团性村。而非社团性村在尚未成立社团组织的状态下,区域内的组织功能仅有消防等基本安全职能,区域的组织化程度很低,只能维持本村内部的简单运作,在许多情况下难以得到法律的有效保护。 其次是村的设立。与我国纯粹政府主导的行政村建制不同,纽约社团性村的设立采村民自愿原则,由村民自主决定。设立需具备相关的程序和实体要求,比如常住人口不少于500人。美国各州村的人口数标准不一,[1](P621)《纽约乡村法》一般要求美国村平均人口在500-2500之间。②常住人口,是指除了18周岁以下、在本村无住所而只是为了选举需要而以村为通讯地址的人之外的本村居民。其定义采用了排除法,确保尽可能大的村民范围。村的区域面积不超过5平方公里,主要是考虑保持适当的人口密度和合理的村庄规模,以便于管理。③ 社团性村设立的主要程序为:1.提出申请。请求人应当为拟设村范围内有选举权人口的20%以上,或村范围占50%以上不动产价值的人提出。依附于土地的不动产是乡村主要的财产形式,把不动产要素纳入社团性村的设立条件,是《纽约乡村法》的特色之一,它兼顾了村民群体和财产所有权人的利益,有利于鼓励有财产实力的人参与村的公益事业。申请书要注明申请人、内容、理由、地界范围证明材料并交付6000美元申请费。2.公告听证。递交申请之日起的20日内在本地不少于5处重要场所及当地报纸上登载两次,以核实内容的真实性。3.县政府作为受理部门作出是否同意的初步裁决。申请人对裁决不服的,可以申请复审。复审必须在30天内完成。4.全村公决。申请通过后,由村所辖的市镇官员、监督员以及村民代表组成的选举委员会组织全体村民,在40天内对村是否设立进行公决。④如果过半数的人不赞成,则一年内,不得基于同样的理由再次提出申请。如果通过,应将此情况报县政府审查批准。⑤自批准之日起,社团村取得法定资格。村建立后,所在市镇有义务帮助建立必要的排水用水、照明、消防、公园、卫生、治安设施。说明虽然村相对独立于乡镇,但并不因此免除乡镇的必要义务。需要指出的是,县政府的裁决程序在全体村民公决之前,目的在于减少表决成本,防止全体村民大规模公决后,再被县否决的尴尬;另一方面,也是充分尊重村民的集体决策,使具有“最后由群众说了算”的作用。 再次是村的变更。《纽约乡村法》同样赋予村民集体对村界域调整、村的撤销、合并等方面的自主权。权利设置的出发点在于住民的生产需要和生活便利,而不是考虑地方政府的职能和利益。村的变更实行备案制,主要对与政府有关的内容进行备案,如村庄的名字在变更后,告知有关政府部门。村的变更程序为:1.申请受理。村的变更与设立不同,村的设立从非法人性质的村变为法人性质的村,会增加村民的许多权利和义务,设立条件较严。而村变更则只要有25名以上的有选举权的村民提出申请,理事会就可讨论决定是否受理。2.调研论证。由于村的变更涉及的因素较多,专业性强,因此要成立专门研究委员会(成员包括市镇政府2名代表),进行周密的调研并形成可行性论证报告。内容包括调整的具体计划,如村财产的处理、重大债务偿还、征税、雇员安置、与镇等的契约、村的解散对镇的影响等。由理事会决定是否提交村民公决。3.村民公决。一旦决定公决,要在村内按规定发布公告,全村1/3以上村民参与公决方为有效。如通过,要报州县政府。如未获通过,则2年内不能基于同一理由再次提出申请,这一规定制约了变更申请权的滥用。由于村的变更所带来的权利义务的变化,可能会影响第三者的利益,因此该法要求,应当及时公布村庄界域调整,并对因隶属关系变化引发的各种财产、土地争议及时进行处置;无论是村的调整或市镇与村的转换,变化前的主体的对外权利义务都应由变化后的主体承担。两个或多个村庄合并期间不能继续对外发生新的权利义务关系;合并期间各项决策由各村统一组成的联合会议决定。由此,我们可以感受到《纽约乡村法》对社团性村的设立、变更采取了公司法人的立法模式。