[中图分类号]D921[文献标识码]A[文章编号]1009-3745(2008)04-0087-05 近年来，随着我国市场经济的发展和城市化进程步伐的加快，各地轰轰烈烈地进行着城市新区开发与旧城区改造的建设，由此带来了建设过程中的土地征用、强制拆迁等问题。各种关于征地、毁田、强制拆迁的事件常常见诸报端，而这些事件有一个共同点，就是假借“公共利益”之名进行商业拆迁，损害公民的基本财产权。虽然2004年3月14日，十届全国人大二次会议经过投票表决，将宪法第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”并增加规定第十三条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”但这些规定引起了学界对公共利益的追问，法律规定征收征用的目的必须是为了公共利益，那么该提法是否符合我国国情，公共利益到底是什么，如何认定公共利益等问题。这些问题一直困扰着争论各方，至今也未成定论。因此，我们有必要在宪法层面重新审视征收征用之公共利益目的，以合理构建我国征收征用法律制度体系。 一、宪法上公共利益概念之制度价值 宪法的一个基本功能就是为国家权力和公民权利划定界限，以限制和防范国家权力的无限膨胀及其对公民权利的侵越，为公民的基本人权提供平等的保障。保障个人财产权，则使公民的生存权、发展权有了基本的物质保障，生命权、自由权、平等权也有了物质前提，遂而整个人权保障便有了扎实的根基。[1]88因而，财产权神圣不可侵犯遂成为一项基本的法律原则，对财产权的尊重构成了近代宪法的一个内在组成部分。众所周知，1789年法国人权宣言把财产权宣称为是一种“神圣不可侵犯的权利”，形成了有关财产权宪法保障规定的滥觞，并对世界各国产生了广泛的影响。但是，随着现代社会的财产权观念已由私有财产神圣转向财产的社会性使用，各国在沿袭了近代宪法保障财产权的基本精神和合理内核的同时，又扬弃了近代宪法规定的财产权的神圣性、绝对性，确认了财产权的内在界限以及公共福利与社会政策对财产权的制约作用，从而实现了对近代财产权宪法保障制度的超越。[2]99各国宪法赋予了政府基于公共利益的需要，可以依照一定的程序对私人财产进行征收征用的权力。例如，以1919年魏玛宪法为标志，该宪法第一百五十三条第二款规定：“公用的征用，仅限于裨益于公共福利及有法律根据时，始得行之。”1849年法兰克福宪法第九条规定：“对于财产的没收，只有在为了公共利益需要时，并有合法的补偿才能实行。”二战后德国基本法第十四条规定：“…财产应负义务，财产的使用也应为社会福利服务。只有为社会福利才能允许征用。”1947年意大利共和国宪法第四十二条规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下的有偿征收之。”1947年生效的日本宪法第二十九条规定“私有财产，在正当的补偿下，得为公共利益而使用之。” 从各国宪法关于公共利益规定所发挥的作用来看，“公共利益”概念在《宪法》层面是设定国家机构，确立国家机关权能，明确公民权利义务的最终判断基准；在行政法层面，它是国家行政机关乃至其他行政权行使主体存在的基本依据，是其行使各种行政权的最终合理性标准，是行政权介入私人领域的最为根本的合理性理由。[3]445-446从一般意义上来看，征收征用制度的一个显著特点是不需要财产权人的同意而强制取得其财产，这显然与财产权受法律保护的规则存在着矛盾和冲突。征收权行使的公共目的性便成功的消除和弥补了这种矛盾和冲突，使得征收权的形式合法性得以成立，而且还成为实践中一项具体征收行为是否合法的根本标准和防止征收滥用的重要措施。于是为了公共目的的国家可以征收私人(集体)土地并给予补偿，也就成为了各国立法所确认的共识。进一步讲，为什么国家可以对农民集体所有的土地进行征收或者征用呢？这是因为，“土地所有权作为个体权利应服从于公共利益，进而实现土地权的社会性，而国家是公共利益的代表，它有权委托其行政机构按法定程序和条件剥夺个体的土地权利”。[4]301也即在现阶段，理论界普遍认为“公共利益”是征收权行使的前提。 二、公共利益概念的界定及发展 如同“正义有着一张普洛透斯似的脸”一样，公共利益也有一张普洛透斯似的脸。仅从字面意义而言，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，《牛津高级英汉双解词典》中，公共利益是指“公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益”。在这一概念中，对“公众”范围的界定应采用地域标准、人数标准或其他标准学界一直未有定论，而“利益”这一涉及主体价值判断的概念应具体包括哪些内容亦是十分不确定的。目前，公共利益的界定一直是世界各国在财产征收征用问题上普遍争论的焦点。对其界定过宽，易导致征收征用权的滥用，对其界定过窄则限制了国家合理取得和使用土地的行为。 在立法技术方面，一些国家和地区对公共利益的立法体例主要有三类：第一种是概述式，即只在法律中原则性的规定具有公共利益目的方可征收、征用土地或公民的私有财产，但对哪些属于公共利益未作明确界定。这类国家包括美国、法国、英国、加拿大、澳大利亚、荷兰、菲律宾等。在这种立法方式下政府的自由裁量权较大，对司法、行政机关的要求比较高。因此，这些国家一般通过两种方式认定公共利益：一是由议会来认定征收和征用是符合公益目的的，典型的如美国；二是由法院通过判决对公共利益作出认定。第二种是概述加列举式，即除了在法律中概括规定征收征用的公共利益目的以外，还具体列举了符合“公共利益”的各种公共事业。这种方式将原则性与操作性较好的结合在一起，为世界上大多数国家所采用，如我国台湾地区、日本、韩国等。
