科学配置行政权能是中共十一届三中全会以来的三十年间我国行政法治建设追求的目标之一，它是实现依法行政和行政法治的重要组织保障。这是因为，行政权配备科学妥当与否、是否达到最优化，直接关涉到行政的效率和公正等价值能否实现。总结历史，中国行政法发展三十年的历史，是人们孜孜追求行政权能最优化的三十年。我国追求行政权能优化经过了由简单粗放到逐步分化和细化，再到逐步整合并实现权能配置优化的更高阶段的发展过程，它呈现螺旋式上升的轨迹。回顾这一发展过程，总结经验，反思教训，对我国行政权的进一步的科学良性运行具有重大的现实意义。 一、行政权能配置最优化原则的宪法基础 行政权能配置是国家权力配置的重要组成部分，宪法为行政法上的行政权能配置最优化原则提供了根本法依据。从原则上看，宪法上的三权分立和民主集中制等原则为其提供了原则性依据；从技术操作层面看，“功能最适当”原则为行政法领域的行政权能配置最优化提供操作性依据。“功能最适当”原则本身没有明确规定在宪法中，它是内含在宪法之中，需要通过司宪适用引申出来的原则。 两大类型宪法即资本主义和社会主义宪法对国家权力配置的原则不同。在资本主义国家宪法中，比较典型地采用三权分立，又称之为分权制衡；在社会主义国家称之为民主集中制。两种不同类型宪法原则为行政权能提供了不同的原则基础。但是如果撇开阶级性，着重从技术层面加以考查，就会发现，三权分立和民主集中制，都是对国家权力配置的具体方式，它们都是人类治理社会的精神财富，因此可以相互借鉴。 三权分立原则是议会、政府、法院的立法权、行政权和司法权之间分工配置问题。宪政发达国家通常以“功能最适当”原则来解释和适用三权分立原则，此即“功能的权力分立”。它是指，就国家权力的行使在功能与组织上划分的依据，是以各该事务于自身的组成结构及决定程序等各层面均具最佳条件者作为判断的标准；①据此，各政府部门在以功能的权力分立作为划分标准下所享有的职权，均有其核心功能，而这些核心功能不应受到来自其他政府部门的干扰、逾越及侵犯。②其采用的是功能主义的解释方法，即它不是从机关着眼，认为某种权力属于某一部门而不能由其他部门行使，而是从权力的作用着眼，在每个具体问题上观察权力行使的效果。美国最高法院在大部分情况下采用功能主义的解释方法，对权力冲突争议进行解释和处理。如在1988年的莫里森诉奥尔森案中，最高法院对限制总统调查和追诉犯罪的行政权力的法律，不认为违宪。该案是对1978年的《政府伦理法》的审查。该法律规定由特别的法院任命一个独立的检察官，调查政府官员的犯罪行为，提起控诉，独立检察官不得被任意免职，只能因健康状况恶化等原因而不能执行职务时，才能由司法部长免职。因此总统对独立检察官的任命权和免职权都受限制。法院不认为该法违反分权原则，也不认为侵犯了总统的核心权力。因为特别检察官是低级官员，只有有限的职权，没有决定政策的权力，也没有负担重要的行政责任。对总统权力的限制，没有过分增加法院的权力，也没有严重妨碍总统的行政权力，不影响政府各部门之间的权力平衡和破坏分权原则。③采用功能主义解释方法处理权力争端的判例还适用在独立管制委员会是否合宪的判断上。在1926年的迈尔斯诉合众国案、④1935年的汉弗莱执行官诉合众国案、⑤1958年的威纳诉合众国案⑥以及1976年的巴克利诉瓦莱奥等案中，⑦美国最高法院确认了独立管制委员会的合宪性。法院作出合宪性裁决，一个重要的原因就是采用了功能主义。 德国联邦宪法法院在1984年以后逐渐以“功能最适”的方法来解释分权制衡原则。⑧其基本特点与美国最高法院上述方法类似。在1984年飞弹部署判决中，法院接受了学说界的见解，⑨提出功能最适机关结构的观点，试图克服权力分立原则规范性标准不足的缺失，以便于在国家权力发生冲突场合，可以提供一套更具体、更具操作可能性的判准。 1984年飞弹部署案源于联邦政府未经联邦议会事先以立法方式表示同意，就同意美军在西德境内部署核子中程飞弹，引发是否侵犯国会权限的宪法争议。法院判决认定联邦政府并不违宪。根据《基本法》第59条第2款第1句：“规范联邦政治关系的条约，或涉及联邦立法权限范围内事务的条约，均需联邦立法机关以联邦法律之形式的同意或参与。”法院判决指出，《基本法》该条文必须根据《基本法》第20条第2款所揭示权力分立原则的精神来解释。而权力分立的目的在于使国家决定达到尽可能正确的境地，即要求国家事务应由在内部组织、组成方式、功能与决定方式等各方面均具备最佳条件的机关来担当作成，同时，也追求抑制国家权力的目的。如果在《基本法》所明定权限范围之外，进一步要求所有外交事务均集中由国会决定，显与权力分立原则不符。即便联邦议会议员是由人民直接选出来，也无法改变这一事实。我们不能从民主原则错误地导出以全面性国会保留的形式所包装的立法权的权力一元化，从而破坏《基本法》所规范的具体的权力分配秩序。即使行政机关须向议会负责，无论如何仍以一定的行政自我负责的核心领域存在为前提。如果将《基本法》第59条第2款的适用范围扩张到联邦政府与外国之间的非条约的外交行为，不管该行为具多大政治意义，也都将侵犯行政权。外交事务之所以原则上划归行政权，乃因行政权拥有充分的人力、事务与组织上的最佳配备，足以针对变迁不已的外部环境作出有弹性并适切的反应，进而使国家外交事务的决定能够达到尽可能正确的境地。⑩本案最重要的意义在于指出，对权力分立的意义，不再拘泥于传统防止滥权和保障人权的窠臼，而提出一个功能最适，担保国家决定能够达到尽可能正确境地的新观点；根据此一功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能，究竟归立法或行政，取决于该事项究竟由行政权还是立法权决定较能达到尽可能正确的境地。之后，在境外出兵案中、(11)在史腾达法案(lex Stendal)，宪法法院都采用了功能最适当的方法加以解释和判断。 经过上述判决，“功能最适”被作为权力分立的主要内容。“功能最适”原则意味着，在考查国家机关权力配置时，不是从传统的形式上即组织机构方面予以考查，而是从功能上考查和审视权力的配置。只要是有利于国家权力科学运行和人权保障功能实现的权力配置，即使表面上看起来似乎违宪，但因为没有侵犯其他权力的核心内容，通常不会被认定违宪。
