一 引言：被忽视的全球行政法的兴起 尽管很少得到关注，但是重要并处于发展中的全球行政法正在塑造着全球治理的新模式。的确，这个法律体系目前尚不统一，也还不是一个有序的学术或实践领域。纽约大学法学院的全球行政法研究项目①就是将各种国内、跨国和国际框架中与全球治理中的行政法相关的研究系统化的一项努力。借助该项目第一阶段形成的理念，在本文中我们首先从这些多样化的实践中确定一些充分深刻和影响深远、从而构成全球行政法雏形的共性和关联模式。我们指出一些促进共同路径发展的因素和增进该领域一体化程度的学习、借鉴和参照机制。我们也注意到一些造成该领域不融合的主要约束和长期存在的原因。我们开始评估那些支持和反对促成统一的全球行政法领域的规范性理由，以及某些支持和反对其中包含的立场的理由。本文参考了本项目参与者和该领域其他人员发表的文章，②期望将这一共同的事业推向前进。当然，其成果仍然是初步的。 在全球行政法出现的背后是应对以下领域全球化相互依存所产生后果的跨政府规制管理的范围和形式的急剧扩张：安全、对发展中国家发展和金融援助的条件、环境保护、银行业和金融规制、法律实施、电信、货物与服务贸易、知识产权、劳工标准以及包括难民在内的跨境人口流动。分散的国内规制和管理措施越来越难以有效应对这些后果。因此，各种跨国规制体系或规制合作通过国际条约和较为非正式的政府间合作网络建立起来，使得许多规制决策从国内层面转移到全球层面。而且，此类规制的具体内容和实施多是由那些实施管理职能但不直接受国内政府或国内法律体系控制的跨国行政机构（包括国际组织和非正式的官员集团）或者在以条约为基础的机制中由条约的缔约国所确定。这些规制决定可能由全球机制直接针对私主体实施，或者更常见的是，通过国内层面的执行措施实施。同时，由私人性质的国际标准制定机构以及那些可能由各类企业、非政府组织、国内政府和国际组织的代表参与的公私混合型机构实施的规制也变得越来越重要。 这种情形已经在跨国规制权力的逐渐运用中产生了问责缺失现象，从而开始引发两种不同的回应：一是试图将国内行政法延伸到对国家产生影响的政府间规制决策中；二是在全球层面发展新的行政法机制以应对政府间机制形成的决策和规则。 在国内当局的规制决定对其他国家、特定类别的个人或组织产生不利影响，并被质疑是违反其作为国际机制缔约国所负政府义务之时，一个略有不同但与其相关的问题产生了。一种对策是政府间体系所发展的那些国内行政机关必须遵从以确保它们对国际机制的遵守和问责性的行政法标准和机制。为增强其合法性和有效性，许多并非完全由国家组成的规制机构——公私混合和纯粹私人性质的机构——也已经采用行政法中的决策和规则制定程序。 这些发展使得我们将全球行政法定义为包括那些促进或以其他方式影响全球行政机构问责性，特别是确保其达到透明度、参与性、合理决策和合法性方面的充分标准以及对其形成的规则和决定提供有效审查的机制、原则、惯例和支持性的社会认同。全球行政机构包括正式的政府间规制机构、非正式的政府间规制网络和协调安排、与某个国际政府间机制合作的国内规制机构、公私混合型规制机构和一些行使特别重要的公共性跨国治理职能的私人性质规制机构。 在提出这个定义的同时，我们也指出，全球治理的大部分内容可以作为行政行为来加以理解和分析：规则制定、冲突利益间的行政裁决以及其他形式规制性和行政性的决定和管理。尽管行政行为主要是以否定形式进行定义的——即不是立法或司法行为的国家行为——并且这些类型之间的界线存在模糊，③国内法依然认为存在一种关于什么构成行政行为的共同认识。在国家范畴之外，还没有形成这样达成共识的职能性差异，其中的机构形态也比国内的架构更加多样化。但是，在多数国内公法学者看来，许多参与全球治理的国际机构和机制正在履行确实具有行政性质的职能。它们在受到广泛宣传的外交会议和条约制定的层面上运行，但作为一个总体，它们通过具体的决策和规则制定规制和管理着广泛的经济和社会生活领域。我们认为，从概念上看，行政行为与条约为形式的立法和以国家或其他争端当事方之间偶尔的争端解决为形式的裁判行为是能够区别开的。与国内的情况一样，全球层面的行政行为也同时具有立法和裁判的因素。它包括规则制定，但并不是国家之间谈判形成条约的形式，而是由辅助机构通过的具有普遍适用性的标准和其他规则。④它还包括在监管和运行国际规制机制过程中作出的非正式决定。作为一项初步的界定，全球行政行为是那些既不是条约制定、也不是当事方之间简单的争端解决的规则制定、裁判和其他决策。⑤ 在本文中，我们寻求通过界定和描述我们所认为的全球行政法领域的雏形来形成研究全球行政行为的路径。我们考察了这个新兴领域的主要问题和挑战，并开始为其将来的发展规划研究进程的要素。本文通过逐一探讨对当前实践和将来工作至关重要的五个问题来有序展开：(1)关于全球行政基本结构模式的问题以及不同模式之间的差异如何构建出现中的问责制；(2)与全球行政法的范围和渊源、问责制以及实践中正在运用或出现的与学理原则有关的方法论和经验性问题；(3)如何捍卫和证明这些机制正当性的规范性问题；(4)关于应当如何构建此类机制从而在不过分减损功效的同时确保问责性的机构设计问题；(5)关于此类机制产生和设计以及哪些因素促使其成功的实证政治理论问题。
