中图分类号：DF22文献标识码：A文章编号：1007-788X(2008)06-0038-04 19世纪以来，宪法平等观念在内涵上发生了很大的变化，从单纯追求法律上的平等发展到强调事实上的平等。从实践中折射出的宪法理念来看，法律平等与事实平等之间似乎保持着一种黄金分割的比例。①“宪法平等规范的生命在于应用，它的内涵在无数次的应用过程中得以确立，真正的宪法平等规范就体现在宪法平等条款中平等理念与个案之间的对应关系，是一种关系性存在。离开了应用与解释，就不存在宪法平等规范这回事。”②法律的生命在于运用，规定得再完美的法律也必须经过现实生活的检验，“两个人之间可以在能力上存在不平等，但是并不能由此得出结论说：他们可以在权利上不平等。”③宪法规定了公民的权利，但在具体法规条文上却对农民存有歧视，如选举权或参政权利的不平等、农民民意表达机制的缺乏、农民土地财产权的不完整等等。胡锦涛同志在十七大上提出了“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的表述，这是党和国家领导人第一次正面回应农民享有平等选举权的要求。 一、规范上的选举权 《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民按照法律规定的程序，采取直接选举或间接选举的方式，由选民或代表在民主选举的基础上产生各级人民代表大会代表，组成地方各级和全国人民代表大会，即国家权力机关，并由国家权力机关产生其他国家机关，行使国家权力。这不仅是国家权力机关的制度，而且包括了以人民代表大会为核心的整个国家机关组织体系的建立、职权划分、相互关系、运行机制和活动原则。 由此可以看出，公民的选举权在国家政治、经济、文化生活中的重要作用。选举权的根本法理来自于国民主权民主平等理论，依国民主权理论，国家权力来自人民，故导出每人一票、每票等值的结论。④农民的选举权是衡量农民在国家政治生活中所享有的地位，衡量农民是否与其他社会主体一起共同执掌人民民主国家政权的一项重要标准。选举权的平等是政治权利平等的具体体现，是公民享有其它一切权利的基础。我国《宪法》第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”选举权的平等性是指每个选民在每次选举中只能在一个地方享有一个投票权，不允许任何选民因民族、种族、职业、财产状况、家庭出身、居住期限的不同而在选举中享有特权，更不允许非法限制或者歧视任何选民对选举权的行使。从宪法规范的角度来说，选举权作为宪法上的权利是人人平等的，无论是农民还是其它社会主体都应平等享有。近代立宪主义的核心是自由主义，即尊重个人尊严与人格的神圣，不得借口社会利益侵害个人尊严，个人的自由非国家所能妄加限制；近代立宪主义宪法是以限制国家权力，确保个人的自由权利为目的的。⑤但是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(现行选举法)第12条规定：“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。在县、自治县的人民代表大会中，人口特少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人。县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”第13条规定：“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”第14条规定：“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”就是说，选举法规定，绝大部分地区，四个农村人口的权利才相当于一个城市人。选举权在法律规定上对于农民就不平等，具体原因可能是历史形成的，但是这样是否有利于公平社会的构建，是否有利于民主法治国家的形成就颇有疑问了。英国由佃农变为农民的标志其实就是农民获得选举权、自治权和司法抗诉权，英国的资本主义发展正是起源于这样一种国家的农业政策和法律制度。⑥ 二、对农民政治权利的实证分析 现代民主国家，公民的政治参与是靠一整套完备的制度来保证实现的。我国现行政治体制为农民政治参与提供了基本的制度框架，但政治权利的实现方面而言，仍然是很不完善的。特别是在一些具体制度上，诸如关于规范政治参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施等方面存在着较大的问题，致使农民政治参与没有形成健全的运行机制和程序。 (一)农民代表在全国人大中所占人数 从全国人大历年的代表构成看，第一届农民代表63人占5.14％；第二届67人占5.46％；第三届209人占6.87％；第四届662人占29.4％；第五届720人占20.9％；第六届348人占11.7％；第七届与工人代表合占23％；第八届280人占9.4％；第九届240人占8％；⑦第十届全国人大代表工人农民551名，占代表总数的18.46％。⑧这些数据说明，在全国人大代表名额中，占全国人口总数80％的农民却只得到很少的席位。而在政治协商会议中，农民委员就更少了。第七届全国政协的一千多名委员中仅有2名是农民！⑨此外，从以上数据中还可看出近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈下降趋势，尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。正因为此，十届全国人大五次会议通过的“决定”中明确规定：十一届全国人大代表中，来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届。近年来，我国农民工队伍不断壮大，目前全国已有1.5亿农民工，他们成为产业工人的重要组成部分。然而直到今年才首次在上海、广东、重庆三地选出朱雪芹、胡小燕和康厚明等3位农民工代表。⑩即使不从农民工代表的人数与被代表的总数去分析，而仅从农民工代表的产生时间来看，就可以轻易看出农民工政治权利被长期漠视，以及因权利缺失而导致的与本地工人权利不平等的现状。 农民代表非常少，农民的话语权必然在最高国家权力机关中有缺失的嫌疑，造成这种现象的原因，张友渔认为：我国的农业人口几乎占全国总人口的80％左右，如果从等量的人口中选出等量的代表，那么，人民代表大会就会形同农民代表大会。城市是政治、经济和文化的中心，工人阶级相对集中，基于为工人阶级创造有利的条件以保证无产阶级的领导，必须对城乡之间的代表比例做出不同的规定，而这本身也符合国家工业化的发展目标，最终也符合农民的利益。许崇德认为：是通过选举方面的不平等，即形式上的不完全平等，达到实质上的平等。(11)对于这种从技巧上找出理由来剥夺农民的选举权的论证，林来梵教授提出了以下看法：一是从德国宪法学说和宪法判例和日本的做法得出结论，选举权只适用于“绝对的数学性质的平等”，不适用形式上的不等；二是实质上的平等原则一般仅适用于对弱势社会群体的保护，目的在于恢复平等的法律关系，而就当今中国社会分层的客观现状来看，现行我国选举制度中有关城乡代表比例的差等措施，恰恰与该种目的之间构成了一种可谓南辕北辙的状况。(12)
