中图分类号：DF31文献标识码：A 文章编号:1671-6914(2008)06-0121-(06) 探讨行政调查权力的边界自然是着眼于公民权利保护，这里主要涉及到三个主要问题：首先，作为前提，行政调查在性质上是否属于一种行政行为？因为如果行政调查不是一种行政行为而只是行政行为的一个被吸收的过程或者行政行为做出过程的某个环节，那我们要探讨的就不应当是行政调查而应当是其所属的那个行政行为；其次，作为内容，行政调查究竟在哪些方面可能会妨碍个人权利的实现，甚至损害个人权利？因为如果经过研究后发现，即使行政调查属于一种行政行为但却根本不存在妨碍或者损害个人权利的情形，讨论就变得无的放矢；最后，作为结论，行政调查权力的边界设定在行政效能与人权保护之间如何取舍？由于这两者之间存在冲突，因此，取舍的结果将直接决定行政法制度对待行政调查权力的态度。 本文主张，行政调查行为属于一种行政行为，而且广泛地存在于行政机关的各种行政活动中。行政调查与公民权益之间存在广泛而密切的联系，调查权行使不当，必然损害相对人的合法权益。但是，行政调查是行政职能的基础性保障，离开行政调查，许多行政职能将受到极大限制甚至无法实现。因此，无论站在什么立场上为行政调查权力设定边界，其结果都应当在行政效能与权利保护之间寻求平衡。 一、行政调查的性质和范围 行政调查权是行政权的重要组成部分，它分散由不同的行政机关行使。可以说，几乎所有具有公共管理职能的行政机关都离不开行政调查权②。 大陆行政法学界主要在三个范围使用行政调查一词。狭义的行政调查专指行政机关为做出行政行为而进行的信息搜集和证据确认活动；广义的行政调查泛指行政机关一切外部信息搜集和证据确认活动；最广义的行政调查还包括行政机关向其他行政机关进行的信息搜集、事实了解等活动。由于抛开针对对象约束后的行政调查都是指行政机关搜集信息、确证事实的活动，因此，我们可以在最一般意义上理解：行政调查是指行政机关为了履行行政职责，依职权而进行的信息搜集、证据提取等事实认定活动。 大陆行政法学界界定行政调查概念时的主要争论并不是行政调查的活动内容或者对象，而是集中在行政调查究竟是否属于独立的行政行为问题上。基本上有行政行为说和行政程序说两类。其中，行政行为说又可以分为具体行政行为说和事实行为说、准行政行为说。一个有趣的现象是，受德国行政法学理论的影响，台湾行政法学界也有类似的现象。[1]908 我理解，学术界之所以如此关注行政调查的性质，主要原因在于：行政调查广泛存在于行政过程中，且从程序上对行政调查权力加以规制不足以预防和控制其可能存在的滥用或者误用，以至于对公民权利带来损害。但是，行政法中对行政权力的监督与控制制度是以被类型化的行政行为为核心建构起来的，如果从实体上控制行政调查权力，则又遇到行政调查不属于传统行政法学理论意义上的行政行为的难题。 其实，行政调查的形态十分复杂。首先，行政调查是作出其他各种行政行为的基础，没有行政调查，能否以及如何作出行政行为都成问题；其次，行政调查的确也是行政程序的一个阶段；再次，行政调查有着不同于行政行为一般构成形态的特殊的手段、方法和目的。因此，站在传统行政法学中的行政行为理论的立场上，想在行政法上对行政调查做出准确的定性确属不易。 仔细品评不难发现，认为行政调查不属于行政行为的各种观点，包括将行政调查界定为准行政行为或者行政事实行为的观点，这还要有两大原因。其一是借鉴英美法国家认识行政调查的观点，即认为行政调查是一种程序活动，这种调查程序活动是为与其所联系、决定的行政行为收集信息。[2]其实，英美法国家由于没有完整的行政行为理论，所以将行政调查看作是一种行政程序中的技术上手段或措施，并没有对行政调查的可操作定义，其理论中更多是通过对行政调查的类型划分和手段说明。因此，以英美法关于行政调查的描述性而非定义性叙述来界定大陆法中的行政调查概念并不合理。其二是以行政调查中存在物理性动作出发来界定行政调查的行为性质。行政调查中的确存在大量的物理性动作，如进入检查场所、检查身体、翻检资料等。但是，由于任何人的行为都存在不同程度、不同表现形态的物理性动作，所以是否存在物理性动作不应当成为认识行为的法律性质的依据。 我认为，在大陆法的行政法学理论框架中，行政调查完全可以被作为一种行政行为来独立研究。首先，在不是做出具体行政行为的场合，行政调查是完全独立，不会被其他行政行为吸收。其次，在行政调查作为其他具体行政行为前提或者基础性工作的场合，我们也可以把行政调查剥离出来进行独立的研究。许多国家和地区的行政程序立法中专门对行政调查做出规定，这些规定，是我们将行政调查作为独立行为研究的重要依据；假如行政调查不能够独立存在，这些规定似乎没有意义。再次，从逻辑上讲，之所以将行政调查与人权保护紧密地联系起来，本身也彰显了行政调查行为的重要地位。如果行政调查是完全被其他行为吸收的，我们只需研究那些吸收了行政调查的行政行为与人权保护的关系就可以了，没有必要对本论题做出独立研究。
