任何公权力都必定依附于特定的地理空间。在国际公法中，确定的领土是国家成立的地理要素，在国内公法上，领土同样制约着所有公权力的运作。如何纵向分配公共权力和从内部划分国家领土，以及在此基础上如何认识国家的结构形式，是任何国家都必须面对的基础性公法问题。正因为如此，权力纵向分配与领土内部划分是公法理论的重要内容。法国公法以权力下放和地方分权的概念为基础，建构地方行政双轨制，杜绝地方立法的可能，从而形成严格的单一制概念，并在公法理论中演化出大区制的国家结构形式。本文拟分析法国公法的有关基本概念，进而审视我国现行宪法的权力分配、领土划分和国家结构形式。 一、权力下放、地方分权和地方行政双轨制 在大革命以前，法国的地方制度就形成了顽固的中央集权传统并延续至今。中央集权所包含的中央审批制使行政程序极度冗长，严重降低了行政效率。托克维尔曾嘲讽道：“为了做到身在巴黎而能领导一切、洞悉一切，必须发明上千种审查手段。书面文件已经十分庞大，行政程序慢得惊人。我从未发现一个教区重建钟楼或修理本堂神甫住所的要求能在少于一年内获得批准，最通常需要两年或三年才能批准。”①所谓“凡人之事，穷则思变”②，现行第五共和国自成立以来就一直寻找各种改进措施，权力下放则首先进入了人们的视野。 (一)权力下放 自20世纪60年代，中央政府开始在全国范围内分散行政审批权，行政官员被派往全国各地，并在特定的地域内代表国家实现行政职能，法国逐渐在实定公法的层面接受了权力下放的概念。作为一般性的行政技术，权力下放是指“权力在同一机关内部转移的技术，其中，一个高级机构的决定权向同一机关中的下级机构转移。”③权力下放形成了国家的权力下放机关，它们代表国家在地方提供国家服务，因此又称为“国家的代表机关”或“地方国家行政机关”。 对第五共和国而言，权力下放是一个持续的行政改革过程。“权力下放组织取得了越来越重要的地位，到目前为止，全法约有30万个权力下放机构。”④在实践中，这些权力下放组织既“维持着国家的统一性”，又“服务于行政效率”。⑤法国的中央集权体制向来不缺乏国家的统一性，而权力下放改革则为走向穷途的中央集权体制开辟了变通之道，人们常引用著名政治家奥迪隆·巴浩(Odilon Barrot)的名言来评价权力下放的作用：“这是用同一把锤子捶，但是我们缩短了它的柄。” 权力下放组织实现国家行政职能的地理区域通常称为“行政区域”，目前普通的行政区域有大区、省、区和市镇(1a commune)四级，其行政机构主要包括行政首长(如大区的国家代表和省的国家代表)及其领导下的行政机构。 从行政组织法的角度来看，地方国家行政机关在法律上并不独立于中央政府，前者的法律人格被后者所吸收。从组织上看，地方国家行政机关的官员由中央政府委派，而非由地方民选产生；从权力来源上看，其行政权力源于中央政府通过规章或命令的授权，并因此在理论上得由中央政府随意收回；从财政上看，地方国家行政机关无独立支配之公产，亦无独立于国家的财政地位。因此，地方国家行政机关并不具有公法人的地位。在行政法作用上，各地方国家行政机关分别在一定的层级和范围的地域内代表中央政府实施行政治理，其治理行为的法律效果归于中央政府所代表的国家。 (二)地方分权 权力下放在本质上是中央集权的附属物，它无法医治中央集权体制的固有弊病——地方民主赤字。权力下放虽通过分散行政决定权提高了行政效率，但却无法弥合国家行政与地方偏好的冲突，也由于缺少民主体制的监督功能，不得不代之以中央政府的远程监督，从而带来行政成本的增加。因此，中央集权体制及权力下放措施的固有缺陷，只能在中央集权体制之外弥补。在这种背景下，地方分权作为一种新的地方治理模式逐渐成长起来。 地方分权，“建立于地方利益的概念上，是指区别于国家的公共团体，由民选议会自由治理，由宪法规定并受法律保障，具有法人资格、财政自主权和自身的审议与执行机关，得在行政法院和审计法院的监督之下负责独立于国家的财产管理和公共服务”。⑥此定义极为具体地揭示了地方分权的特征。根据法语构词法，地方分权更直观的含义是“去(dé-)中央集权”。可见，地方分权是一种直接对抗和瓦解中央集权的体制，而不像权力下放那样寄生于中央集权体制当中。正是由于地方分权的生长，法国正在摆脱中央集权，成为“单一制地方分权国家”⑦。 实践中，1958年宪法第72条第3款⑧规定的自由行政原则支配着地方分权体制，但该原则的内容经历了长期演变。宪法委员会在1979年5月29日的判决中才首次认可自由行政原则的宪法价值，1982年，议会通过《关于市镇、省和大区权利与自由法案》为地方分权改革带来实质性的进展，行政法院在2001年1月18日和2002年6月12日的两项判决中将自由行政原则吸收为一项基本自由。可见，议会法律、宪法委员会和行政法院的判决都推动着地方分权的深化。2003年的修宪直接将地方分权采纳为宪法的基本原则，修订之后的宪法第一条明确规定共和国的组织是“分权化的”。⑨这种变化表明，地方分权已经成为法国地方行政体制不可动摇的组成部分。
