2008年6月29日，在我国沸沸扬扬近1年的“华南虎事件”，伴随着陕西省政府新闻办发布“以诈骗罪批捕周正龙，对13名公职人员做出处分”的决定，似乎画上了句号。①在这出以“拍到野生华南虎照片”为导火索的闹剧中，公众、媒体、专家关注和质疑的重点，除了针对农民周正龙作假外，镇坪县林业局、陕西省林业厅，乃至国务院林业部，更是成为众矢之的：协助作假、利益驱动、重大信息瑕疵、不作为违法等批判声不绝于耳，政府公信力遭到重创。②尤其是，围绕“信息”这一关键词，政府一系列行为连锁都出现瑕疵，以致引起多起对政府信息行为的行政复议和诉讼。③那么究竟该如何解读这起“华南虎事件”中的政府信息瑕疵？为什么在不同的阶段，公众、媒体和专家对政府的质疑体现出不同内容？为什么伴随这一事件的延续，会有针对不同对象、基于不同诉讼请求的行政诉讼展开呢？这就不得不从“行为结合”或者“行为连锁”的角度剖析这起“华南虎事件”中的行政行为。换言之，有必要采用行政过程论的视角，全面而完整地解读这一事件中的政府信息行为瑕疵。④ 一、信息征集：以“悬赏令”为媒介的政府承诺及其兑现 既然是行政信息行为，首先需要有信息。信息从哪里来呢？民间信息又为何会转换为政府信息？在“华南虎事件”中，陕西省林业厅以颁布“悬赏令”的方式征集信息，是整个后续事件得以发展的起点。由于镇坪林区不断出现疑似野生华南虎的大型猫科动物的脚印，以及“野生华南虎再现我国”的报道在全国范围内的涌现，为了鼓励和调动民间力量获悉野生华南虎是否真实存在，陕西镇坪县林业局以悬赏方式，承诺对拍摄到野生华南虎照片的单位或个人悬赏2万元。从后续整个“华南虎事件”看，这个以“悬赏令”为媒介的政府承诺，成为政府介入的起点。 悬赏制度各国都有，并且运用于刑事侦查、行政调查乃至民间救济等诸多领域。在行政领域适用的悬赏制度，往往以政府承诺的形式，以金钱奖励为诱引，借助民间力量，实现信息征集的目的。从传统行政行为模式化分类看，⑤其行为定性可以借助多重解读视角：从形式角度看，由于政府采取公开承诺的方式，它属于政府承诺行为；⑥从内容角度看，由于以赋予相对人权利或利益为特征，它属于行政奖励；⑦从契约模式的角度看，政府悬赏如合同行为中的要约，一旦补足“承诺”要件，契约就生效；⑧从行为模式的理论划分看，⑨它又是一个“授益性行政行为”，对相对人产生有利后果，因此有信赖保护问题。⑩ 无论从何种行为类型角度理解行政悬赏，都表明它是一个具有法律拘束力的正式行为，一旦行为成就即产生确定力、公信力、执行力。同时，它使民众产生信赖预期：只要提供符合要求的信息，政府就要兑现其承诺。从“华南虎事件”看，许多当地农民，尤其是猎人都曾受到悬赏令的诱引，走上山头拍摄虎照，正是这种信赖预期在发生作用。(11)虽然悬赏是一个授益性处分，且从现实主义法律观看，也符合促进行政效率、节约社会资源的目标，但是由于悬赏兑现以公共财政支出为途径，又以政府诚信作为保障，因此政府仍然需要谨慎发布悬赏承诺。理论界从依法行政以及法律保留角度，重新审视“授益行政行为”的法律依据，尤其是质疑行政奖励的泛化，原因正在于此。(12) 除了谨慎发布悬赏承诺外，政府还需对民众提供的信息进行审慎核查，这是兑现承诺时所负有的程序义务。悬赏金的发放，需要针对真实有效且符合预期的信息提供者。(13)政府有义务核实、验证并确定信息的真实有效，以确保公共财政的合理支出。从相关报道看，虽然陕西省林业厅也组织安排了鉴定程序，但是经过短短7天时间，立即向周正龙兑现悬赏金，既忽视了民众有可能因悬赏诱引而提供虚假信息的恰当注意义务，又显现出利益驱动和政绩追逐层面上的重大嫌疑。 二、信息公布：以“新闻发布会”为载体的政府信息公开 政府部门作为合法的资源拥有者和调整者，在收集信息的过程中遭受若干错误信息的困扰，本身并不为过，只要没有依据这些错误信息做出行政决定。然而，一旦错误信息通过官方途径披露于公众，并使得公众对政府信息公布产生合理预期，此时就会出现因信息瑕疵导致行政违法问题。而陕西省林业厅在得知周正龙宣称拍摄到野生华南虎照片若干天后即召开新闻发布会，以官方身份正式宣布镇坪地区发现野生华南虎，正是后续“华南虎事件”得以扩大的致命错误所在。新闻发布会是政府信息公开的载体，(14)与悬赏承诺及其兑现影响个别相对人不同，政府信息公开涉及到不确定多数人的利益。政府信息公开不仅能有效确保政府在阳光下运作，更是公民实现知情权、参与权、言论自由等多种权利的前提。(15)根据2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》，对需要公布的信息，政府有及时、准确予以公开的法定义务。那么，在陕西省林业厅通过新闻发布会高调宣布镇坪地区发现野生华南虎这一信息公布过程中，信息瑕疵及其原因可能在哪里呢？ (一)僭越内部职能分工：专业尊重的忽视
