中图分类号：DF03文献标识码：A文章编号：1005-9512(2008)09-0063-07 正如《行政处罚法》的“相对集中行政处罚权”理论间接催生了举国试点的行政执法局一样，伴随《行政许可法》的出台，“相对集中行政许可权”“联合办理”理论同样给已在实践或正待实践的“行政服务中心”、“政务中心”、政府“一站式”服务机构的成立及运行带来了依据和希望。在实践先于理论又面临诸多困惑的尴尬之下，这种期待是显而易见的。问题是，许可法中的相关理论是否足够清晰，并能真正对应梳理实践中的“一站式”服务，为行政服务中心等机构的实际运行提供指导？通过实践来发观和验证理论仍是经典的方法，这也将使我们进一步审视实在的做法，让改革保持在法治的尺度内。 一、行政服务中心与“一站式”服务原理 “行政服务中心”这一称谓在两种意义上被运用。其一是组织意义，指行政服务机构、政务服务机构；其二是场所意义，指集中办理行政审批事项及其他涉及公共服务事项的集中办公场所。这两重意义是统一的。与之相关的描述性概念有“一站式”服务、“相对集中行政许可权”等。目前行政服务中心还只是一个具有地域性、创造性的名称，没有法律法规对此作出统一规范。因此各地承载该中心实质内涵的组织机构场所，称谓有行政审批(许可)中心、政务服务中心、行政服务中心、便民服务中心、公共行政服务中心、公共服务办事大厅、行政许可大厅、“办证大厅”、“一站式服务中心”等。①为便于讨论，本文统一以行政服务中心代称，简称为“中心”。 (一)行政服务中心设立的过程 “中心”的设立源于其核心机制“一站式”(one-stop service)服务。这种形式最早出现在商务活动中，指企业一次性为客户提供完整的“一条龙”服务。英国在撒切尔夫人执政时期，为了改变传统官僚制带来的机构规模膨胀、人浮于事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端，竭力推行行政改革，②将这一概念引入政府改革中，并产生了政府部门“集中”办公或“一站式”办公的概念。在这种行为模式中，政府将相关职能部门的审批业务集中到一处，企业和公民的申请事务可以在一个指定的地点全部办完，再也不必奔波于不同的职能部门，也再也不必等待各个流程的工作结果。显然，这种行为模式对提升政府工作效率、改善政府公共服务形象，大有裨益。③从上个世纪中期开始，西方一些发达资本主义国家、韩国等亚洲国家以及香港、澳门地区的政府及政府部门开始陆续推行“一站式”服务。在我国大陆，该项机制首先被一些江浙发达地区地方政府引入招商引资之中，此后“一站式”服务机构几年内遍布全国。 (二)行政服务中心的运行现状 1.性质。目前我国各地的中心在组织归属和形式上具有多元化的特征。有的是政府的派出机构，有的是政府的直属机构，还有的是政府领导的事业单位。从人员编制上看，有的是行政编制，有的是事业编制，有的是两种编制混合。 2.管理体制。行政服务中心在隶属关系、机构管理上亦呈多样化。有的归属某个职能部门；有的是归监察局、计划委员会、招商局管辖的；有的归口政府办公室管理；有的归口纪检监察部门管理；有的由法制部门管理；有的由发展和改革部门管理；有的直接归属政府。 3.组织机构与工作机制。中心组织结构呈二元特征。中心内部有两个层次：一是中心管理层，管理层不是执法主体，没有具体执法权，在工作中只是代表政府对进驻中心的窗口单位及其工作人员和办理的审批业务进行管理、协调、监督、指导和服务；二是窗口服务层，由窗口单位派驻中心的工作人员组成，窗口服务层具有执法资格，代表单位行使法律赋予本单位的审批权力。 4.功能。中心的“一站式”平台，简化程序，压缩时间，提高办事效率，提供公共服务，方便了企业和群众办事。《行政许可法》有“公开、公平、公正原则”、“便民原则”、“监督原则”三大原则和“一个窗口对外、统一办理、联合办理或集中办理制度”、“信息公开制度”、“时效制度”、“不收费制度”、“监督制度”五项制度。中心改变了过去分散、封闭、串联的传统行政审批模式，而变为集中、开放、并联的现代行政许可模式，是制度推行的重要载体。 二、行政服务中心存在的法律问题分析 (一)组织法上的定位困境 行政服务中心最初是各地政府创新而自行设置的机构，中央在组织设置上并无对应，也没有统一的法律地位。行政组织大致类分为组成部门(或工作部门、职能部门)、直属机构、办事机构、组成部门管理的行政机构、议事协调机构、派出机关、派出机构等。在组织法上有两点必须说明。第一是国内行政组织法远未完善，在地方政府组织立法方面，除了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，缺乏对地方各级人民政府的组成部门、直属机构、办事机构等职能配置、机构设置和人员编制等的法律规定。这个曾严重影响到行政机构精简、行政管理机构与事业单位模糊不清的原因，也同样使得政府在给中心这样一个改革产物分配角色时很有些无所适从。第二是行政管理学与行政法学对于行政组织的认识并不完全统一。特别是在行政机构的理解上，行政管理角度上理解的广义“行政机构”与“行政机关”存在着语义上的交叉重叠，“机构”的外延甚至超过“机关”。而行政法意义上的行政机构一般局限于作为职能部门的行政机关的内部组织。至于“派出机构”，更是指政府职能部门设立的派出组织，如公安部门的派出所，工商部门的工商所，④不是一级人民政府设立的。现有的行政服务中心从可履行的职能上看无法归属于传统的职能部门、办事机构；而其无论是作为“机关”还是作为“机构”，甚至是职能部门下的“机构”都在不同程度上存在着冲突和矛盾。正因如此，各地才会在给行政服务中心定性时举棋不定，这种性质上的不确定必然给职能的分配保障带来根本性的影响，而以试点带动的行政服务中心已有的职能以及将来可能履行的职能，又反过来影响其在组织法上的位置。从行政组织学理论的角度分析，行政服务中心的设立缺少合法性基础，没有可支撑的法律依据。如果行政服务中心只是作为过渡性机构，采用现有的制度设计即可，但要作为长期存在的固定性机构，则其合法性基础和合理性要件，“都需要认真论证——既应有合理的编制，亦应有更为明确的定位、定型和更为缜密的制度设计”⑤。
