全民公决，又称公民投票、全民表决或全民投票。通俗地说，它是一种制度安排，指在某个国家或地区内，由享有投票权的社会全体成员对本国或本地区具有重大影响的问题，以投票的方式进行直接表决，简称“公投”或“公决”。全民公决制度体现了西方国家“主权在民”的政治理念和国际社会“民族自决”的政治原则。从历史的维度来看，全民公决制度起源于古希腊雅典的公民大会和古罗马的民众大会；复兴于法国大革命；二战后，随着民族自决原则的确立，全民公决制度蓬勃发展；冷战后至现在，全民公决在世界范围内更是此起彼伏，接连不断。根据学者苏克西(Markku Suksi)的统计，当今世界160个主要国家的宪法中，有85部宪法，即相当于53.1％的宪法明确规定有某种形式的全民公决条款，[1]在次数方面，依照巴特勒(David Butler)和兰尼(Austin Ranney)针对世界各地区全国性全民公决次数的统计，从1900年到1993年间，瑞士共举行公投357次，其余欧洲各国231次，亚洲国家30次，北美与南美洲国家46次，澳洲与新西兰64次，全球共计实施公投728次。[2]从政治制度上看，举行过全民公决的国家既有社会主义制度的原苏联，又有西方民主制度下的加拿大；从经济发展的程度上看，既有经济发达的西欧国家，也有第三世界的广大发展中国家和地区。 因此，需要对认识对象进行归纳和分类，使几百个简化为几十个甚至几个。按照这个思路，不同国家的学者尝试着对全民公决制度提出了这样或那样的分类，并取得了一定的研究成果。 一 按议题属性所做的分类[3] 这种分类法是依据全民公决制度所指向对象的属性，即按照客体的性质进行的分类，包括： (一)宪法议题的全民公决 国家在经过一段时期的革命或领土分裂之后，有必要针对未来新政权在制度安排和政治规则上的运作，通过该类型全民公决赋予新政权正当性的基础。此外，当执政者有意推动一项既定政策的重大改革(比如选举制度的改革)时，基于宪法的规定或政治上的谨慎考量，也需要举行公决。 (二)领土议题的全民公决 自1918年美国总统威尔逊提出民族自决原则以后，许多有关领土的争议问题均是通过该类型全民公决来加以解决的。随着20世纪欧洲共同体的成立以及原苏联和东欧国家剧变，引发了一系列边界重新划定的问题，造成该类型全民公决的数量有较大增加。 (三)道德议题的全民公决 执政者对一些关乎国计民生的重大道德问题(如禁止酒类贩售、离婚及堕胎等等)往往存在相当大的分歧，这些议题很可能造成支持和反对阵营壁垒分明，从而导致政治危机。因此，针对这些引发广泛争论而难以达成一致的道德问题，许多国家会通过全民公决的方法，寻求解决之道。 (四)其他议题的全民公决 在有些国家中，公民有权坚持将某些事务交付全民公决，例如规定道路的靠左行驶或实行夏令时制等。民选官员有时为了避免得罪民众，也会采用全民公决来决定一些棘手问题的解决方案。 二 按国家体制所做的分类[4] 这种分类法是依据全民公决实施时有无既存的国家体制和形式进行的分类，包括： (一)国民投票 该类型的全民公决是一种宪政体制下的常态制度，公决对象包括宪法(修宪和新宪法制定)、法律和重大的国家政策等。近年来，随着全球民主化的浪潮，世界各国以国民投票决定国家事务或公共政策的事例日益增加。例如1994年阿尔巴尼亚国民投票通过新宪法，1993年马拉维国民投票废除一党专政建立多党制，1992年爱尔兰国民投票决定堕胎法案，巴西国民投票决定维持总统制，俄罗斯国民投票批准社会经济改革案，意大利国民投票采用新的选举制度，加拿大国民投票否决修宪以及南非国民投票废除种族隔离制度等。 (二)住民投票 该类型的全民公决涉及地方自治层次，是宪法保障地方公共团体住民权利和地方自治团体直接民主的体现。其内容大致可分为地方自治特别法的批准投票、地方民选公职的罢免投票和地方议会的解散投票等，[5]而性质则包括地方首长和议员的选举权，以及仅适用单一公共团体的地方自治特别法的住民投票权两大类。最明显的例子就是日本《宪法》第95条的规定，仅适用于某一地方公共团体的特别法，根据法律规定，非经该地方公共团体居民投票半数以上同意，国会不得制定该项法律。因此，对于仅适用于单一地方公共团体的特别法，其住民拥有投票决定其是否通过的权利，这也被称为地方自治团体的自主决定权。[6] (三)人民投票 该类型的全民公决是指所在地的居民以投票的方式来决定领土归属或国家属性的一种制度。此类公投最早出现于欧洲1790年尼斯(Nice)和上伏塔(Upper Volta)[7]反对合并归属到法国。法国大革命后，拿破仑常使用“人民投票”以解决法国的领土归属问题，先后有阿维农(Avignon,1791)、萨威依(Savoy,1792)、尼斯(Nice,1795)等事例。1886年，奥、法两国缔约让威尼斯通过人民投票决定是否归属意大利。1905年，挪威利用人民投票脱离瑞典而独立。第一次世界大战后，列强为解决中欧及东欧的领土纠纷，并基于和平条约的规定而用人民投票决定领土归属或划分疆界。在1919年的巴黎和会上，与会各国共提出17件人民投票的建议案，以解决令人困扰的民族问题，其中有8件得到施行。
