[中图分类号] D912.1[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2008)09-0018-05 2008年，中国迎来了改革开放三十年。在这样的时代，中国正在承受着快速的政治、经济与社会变迁，在变迁进程中，时常可以看到法律规范不敷社会现实之需的场景。作为最近中国行政法学界持续关注的课题，行政程序立法将对政府规制框架的形成和日常规制活动的运作产生极其广泛和深刻的影响，也将对我国公共政策的内涵、行政成本以及机关文化产生重大影响。在此，笔者试图去厘清我国行政程序立法所面对的复杂背景，并对转型时代中国行政程序立法所面临的挑战与可能性，展开尝试性的探讨。 一、中国行政程序立法所面临的复杂政治、经济和社会背景 转型中国的行政程序立法，面临着复杂的政治、经济和社会背景。这些在法律之外的社会因素，是推进我国行政程序立法进程所必须考虑的因素。 (一)政治权威的主导 在中国，“官”是在甲骨文中即出现的最古老的汉字之一。在古代，官是一类具有特殊身份的人员，《说文解字》有云：“官，吏事君也”，“吏，治人者也”；官也是一种特殊的事务或职业，《礼记·乐记》注称：“官，犹事也”。[1]在古代分散的小农经济下，各级官员往往研读儒家经典，以道德文章立世，基本职能是兴教化、倡礼仪，维持治安和征粮征税，因此他们不可能具有整合、调控和管理社会的能力。 在中华人民共和国成立之初，尽管有科学工作者和技术人员被党政部门吸纳到基层职位，但中高层职位多为1949年之前参加革命的革命精英群体所掌控。在建国后的三十年里，高层领导的政治需求往往挫败对现代化进程中专业化行政管理要求的考虑，因而缺乏以技术精英管理复杂工业化社会的兴趣。[2] 改革开放三十年来，尽管技术精英在中国公共政策舞台上的作用变得日益重要，但如果考察我国行政机构主要领导履历，却会发现他们的专业化程度并不高。时至今日，让没有任何经济知识背景的官员去管理金融，让多年从事冶金科研的人去管理药品监督，这类现象并不鲜见。而在行政机关的中层部门中，亦有相当的人员专业不对口，复转军人仍在中层管理人员中占据一定比例。 某种意义上，在中国的政治和行政之间，并不存在明确的分野，两者之间甚至达到了“水乳交融”的程度。政治是无孔不入的，它影响到社会生活的方方面面，影响到公共政策的形成和执行。[3]在金字塔型权力结构中，尽管形式上个人和组织在由行政职权构成的共同体的外部，但实质上他们依然融入国家治理体系的末梢，成为附着于国家机器上的一分子，这就决定了政府对他们进行管理时最有效的手段仍是内部性的。而由于其内部性，政府在面对雪灾、洪水、禽流感、SARS等危机事件时，往往有较为强大的动员能力，乃至超越既有法律框架和法律程序，通过命令-控制的手段实现行政目标。 另一方面，中国的官僚体制下，也存在着形式主义、文牍主义、神秘主义等弊病。例如会议过多，以至于有官员戏称我们“不是在会场，就是在去会场的路上”。[4]文牍主义表现为机关内部层层的审批、汇报、批复、会签，也表现为相对人要填写各种各样的表格去申请许可、报告相关信息和变更情况，这增加了行政运作的成本，阻滞了行政效率，也为相对人带来了沉重的负担；神秘主义则表现为决策更多是自上而下式的，下级部门以及本部门中下级官员更多是在贯彻实施上级领导的决策，事先无从知晓政策的重心以及领导人的关切，而相对人更无法获得决策信息中所隐含的内容，也无法获得相应的文件资料。为此，能否重塑机关文化，简化行政流程，确立对法治和程序的信仰，将成为制约行政程序立法的重要因素。 (二)技术精英治国的迷思 在西方学术界对行政和行政法的讨论中，常常会涉及“技术精英治国”(technocracy)一词。该模型假定行政机关是由技术精英统治着，假定专业化的行政机关在知识和信息上都有着自己的优势，认为它可以更好地整合信息和技术资源，超越私人利益而为了“公共利益”制定标准，从而矫正因信息不对称和外部性所带来的政府失灵。[5] 在中国，技术精英在行政管理过程中发挥的作用日益增加。《中华人民共和国公务员法》第11条第6项规定，公务员要“具有符合职位要求的文化程度和工作能力”。目前我国行政官员的专业化程度正在不断提高。例如，药品监督系统的公务员多要求具备药学、医学、生物、化学等相关专业背景，商务系统公务员多要求具备国际贸易、财会、外语等相关专业背景，博士、硕士以及有海外留学背景等高学历在行政机关的比重也日渐增高。 但这些具有较高素质、较强专业背景的人员，不一定就是或者就始终是相关领域的“精英”。也许在年复一年的机关工作里，他变得更为熟悉相关的政策法规和工作流程，更为熟练于文书案牍工作，而很难继续跟踪专业领域的前沿动态，对专业实践中的问题越来越有一种雾里看花的“隔膜”感。 强调技术精英治国的危险可能在于，会更为注重行政的实体目标和政策结果，而对公共政策的形成程序以及蕴含其间的不同利益表达殊少关切。法律人在中国行政体系中更多地扮演着幕僚的角色，而未能发挥更为重要的作用。在日本公务员体系中法科毕业生占据有很大的比重，升迁的可能性也很大，甚至被人讥讽为“法科万能”。[6]法律人在中国行政体系中则更多分布于法制部门或其他辅助性部门。我国目前中央政府部门法制机构名称有法规司、政策法规司、法制监督司等类型，下设处室2至5个，法制机构人员编制为5至24名不等，有时法制机构还承担着政策研究和体制改革研究的功能。在基层各级政府法制机构中，往往存在人员偏少、法律素质偏低、机构不健全的现象。因此，法制机构无法取得其在法制社会应有的地位和影响力。相对于有专业技术的行政部门和官员而言，法制机构和法制官员每每处于相对弱势的地位。
