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中国学者对行政程序法的研究，集中于理念和制度两个方面。对行政程序法的理念研究，主要集中于目标模式和功能模式两大问题。目标模式涉及到行政程序的效率、公平及其权衡等问题，功能模式则涉及到程序和实体的关系问题。对行政程序制度的研究，主要集中于程序原则、规则设计。文章认为：如何将理念和制度研究与中国行政过程的现实以及地方性知识结合起来，将是中国行政程序法研究领域的一个重大挑战，也是中国行政程序立法所面临的挑战。在当前，打通理念、制度与实践的最佳路径，应是鼓励地方进行行政程序立法实践，并尽快启动国家层面上《行政程序法》的制定。
附图 行政程序法的描述和评估框架 二、行政程序法理念与制度的发展线索描述 (一)理念演进 1.行政程序法的目标模式 行政程序法目标模式的观念由来已久③，并与行政法学界关于行政法理论基础(即管理论、控权论与平衡论之辩)的探讨关系密切。改革开放和市场化进程的早期，取诸前苏联的管理论占据统治地位。立法者和学者在选择行政程序法的目标时，多从行政机关视角着眼，将提高行政效率、保障行政权力行使作为最重要的、甚至是唯一的目标。④随着市场经济改革的展开和推进，单纯依靠国家计划和指令推动经济发展的路径越走越窄，市场对资源配置的基础地位逐步确立，相应要求政府职能向宏观调控和公共服务转变。市场经济的根本前提是尊重交易主体的主体地位和公民/组织权利，而先前单向度的、控制式的行政显然在很大程度上忽略了控制对象的主体身份，这为行政权滥用开了方便之门。职能转变和对滥权的控制，都指向同一个目标——控权：政府权力的内容和范围要以法律规定为限，不应逾越公民权利与公共权力之间的隔障。因此，“控权”日益成为学者关注的焦点，也就不足为怪了。与控权的功能期待相关联，行政程序法的目标可以概括为“公平”或“公正”，虽然其含义众说纷纭，但大抵不出权利保障、公正无偏和顺序合理三项要求。⑤相对应地，作为行政程序另一无法忽略的主题，“效率”亦被阐发为经济便利、自由裁量、可操作性、可规范性等要求。⑥ 那么，究竟是公平还是效率应作为行政程序法的首要目标？围绕这一问题，控权论和管理论产生了分野。⑦在控权论者看来，公平的要求压倒效率，应作为行政程序法的首要目标，这一目标模式可概括为“公平优先，兼顾效率”。⑧相对地，另一方则主张“效率优先，兼顾公平”。⑨两种对立观点的论证资源十分相似：就国外资源而言，论者多认同参照西方成熟经验的必要性，并试图寻找效率与公平这两种目标模式在西方行政程序法历史上的痕迹，甚至对其进行线性处理，寻求某种“历史先进性”⑩，或者将其归因于两大法系的差异。(11)就国内资源而言，则多从不同角度强调某一目标的现实重要性，虽然鲜有人对两大目标的重要程度加以权衡。 为了打破两种观点的僵局，行政法的平衡理论将现代行政法的平衡精神运用到行政程序法的目标模式之中，提出了效率与公平兼顾的观点；为实现这一兼顾和平衡，平衡论者提出了三个理论工具：(12)第一，打破单纯从优先性维度讨论行政程序目标模式的思路，引入了“最低限度的公正”的概念。(13)“最低限度的公正”以程序无偏私、表达和申辩权、说明理由三大要素为内容，它是指那些一旦丧失就将抵触常人“正义感”的公正要求。常识是一切法律无法挑战的底线，也是法律可接受性的源泉，因而“最低限度的公正”的满足堪称讨论效率与公平之间关系的先在条件。第二，提出考量效率与公平何者优先时的几个因素：相对方权益、公共利益、程序成本、产生错误结果的危险性。这就为目标模式对制度设计的指导提供了某种出路。第三，充分论证了效率与公平的相互依存关系。 应该指出，尽管平衡论与控权论就行政程序的目标观点不同，但对控权和公平这两个目标的强调，反映出其对原有理论研究资源的整合。论争趋向于某种程度的认同：行政程序是对传统上以司法为核心的控权机制的超越(14)，这是一切论者所达成的共识。 2.行政程序法的功能模式 在“结构—功能”框架之下，程序被视为一定价值目标指导下所形成的一整套制度和过程，其运行在结果上表现为一定的功能。由于传统上程序和实体被植入“形式—内容”的哲学范畴架构，对程序功能的认知也仅从程序对实体(形式对内容)的促进作用着眼。换言之，程序独立于实体的功能属于盲区。正因如此，对于程序功能的最初反思恰恰也是从“形式的相对独立性”这一哲学命题展开的。(15)上世纪九十年代以来，随着程序正义观念的引入，程序具有某些不依附于实体的功能的观点得到广泛接受，“程序工具主义”受到清算而日益衰微，被“程序本位主义”取而代之。(16)
