在实现宪政目标的背景下建设法治政府

      改革开放三十年是建设宪政国家同建设法治政府同步进行的三十年、是在实现宪政目标大背景下建设法治政府的三十年、是在宪政目标下探索法治政府建设目标和路径的三十年。总结三十年来行政法治发展的基本经验，对推动未来行政法的发展具有重要意义。

      一、我国宪政目标对行政法治发展提出的基本要求

      宪政作为一种制度建构，本身体现了民主与法治两个基本价值维度。宪政的精髓在于在法治的框架里，通过动态的权力控制来实现权力之间的均衡，以此来保障人民的权益不至于在权力的高度集结之下受到危害。宪政意味着政府要受宪法的制约，意味着要求独立的司法监督，以保障政府不偏离宪法的规定、保证权力的分立以及个人不受侵犯等。[1]三十年的法治建设，就是把上述宪政思想化为建设法治政府目标的自觉行动的过程。宪政目标的确立，可以高屋建瓴地俯瞰整个法治建设的进程，直接影响行政法治的发展。宪政目标对行政法治发展的影响集中体现在以下几方面。

      (一)行政法治发展应当以保障公民权利和利益的实现为根本

      宪政的根本目的是维护和保障人的权利与自由，保障人权是宪政的基本出发点。英国著名宪法学家戴雪认为，法治的第一要义是从宪政角度防止人治政府行使广泛、擅断限制人权的权力，法治的首要条件就是排除政府的独断权力。[2]实践已经并将进一步证明：只有从保障和发展人的权利出发，通过一系列有效的宪政体制运作，才能建设一个既受监督、又具高效的法治政府。

      应当承认，受历史惯性的影响，过去相当长的一段时间内，行政法制建设较多考虑的是行政权力行使的方便与行政机关对行政相对人管理的效力，而忽视行政权力行使的最终目的和行政干预的正当性。实践中常常导致行政机关设置的一些行政手段和措施，没有平等地对待行政相对人，所采取的措施和手段只考虑行政目的的实现，而没有避免采用损害当事人正当权益的方式；对有关行政管理部门规定的权力比较具体、责任比较抽象，权力与责任不统一；对老百姓规定的义务比较具体、权利比较原则，权利和义务显失平衡；行政程序以权力单向行使的特征明显，不注意依法保障行政相对人应当享有的知情权、参与权和救济权；等等。上述种种漠视行政相对人权益的制度规范，自《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》的相继出台才得以从整体上逐步改变，而这种转变又是与整个国家宪政思想的发展密切相关的。

      (二)行政法治发展应当以完善对行政权力的控制为重点

      行政权的运用，最经常、最广泛、最密切地关系社会公共利益和公民个人利益，体现国家政权的性质，影响国家政权与广大人民群众的关系。行政法治原则正是基于行政权的重要性而提出的要求。从宪政高度审视行政权力控制问题，行政法治有更深刻的含义，它比依法行政要求更高。如学者指出，依法行政主要对象是解决行政权力行使过程中的法律控制问题，即行政机关应当严格依照法律规范履行职责、行使权力，基本上属于行政机关执法过程中的法律规范；而行政法治则更注重从源头上、从立法上对行政权力的法律控制，即立法中应当如何配置行政权力与责任，并使其在制度上接受立法权与司法权的监督，这种控制既包含了实体上的控制，也包含了程序上的控制。因此，行政法治关于行政权力的控制更有其深刻的法治内涵。[3]三十年法治发展过程，既追求对行政权力行使过程的法律控制，又注重对行政权力立法过程中的法律控制，这是实现政府法治化的必然选择。

      (三)行政法治发展应当以增进社会的公正公平为目标

      宪政的价值在于通过实现社会公平，以实现人权的普遍社会保障。而宪政意义上的公正公平就是确保公民不因出身、性别、职业、政治或者宗教信仰、财产、户籍、家庭等身份上的差异，而在宪法地位上有所不同；所有公民平等享有宪法和法律规定的权利、平等履行义务，平等获得司法救济。宪政所要求的公平就是实现社会主体的机会平等，并通过国家权力的干预实现合理范围内的结果公平。

      多年的改革开放和市场经济的发育，一方面使社会收入结构由计划经济条件下不合理的平均主义转向适应市场经济要求的合理差别；但另一方面，伴随这种差别产生的是社会一部分成员的公正公平失落感与对社会发展的不信任。在这种情况下，行政法治作为国家的上层建筑，如果不考虑部分社会成员的心理感受，就会背离以人为本的宪政目标。从这种意义上说，以增进社会公正公平为目标发展行政法治，应当通过行政法的制度安排，给予社会弱势群体以特殊的关怀与照顾，特别是在接受教育、参与就业、人身与财产权益维护、社会保障、享受公共服务等方面给予特别的行政保障。而这也是宪政思想关于社会公正公平目标在行政法治上的具体体现。

      (四)行政法治发展应当以增强社会的自治与自由为基础

      以增强社会自治与自由为基础来发展行政法治，是宪政思想对行政法治发展规律的总结。任何一个国家，行政权力的行使是有限度的，行政干预的作用也都是有限的。正确发挥行政权力的社会干预作用，可以较好地解决社会自身难以解决的矛盾和问题；相反，如果行政权力超越合理限度实施行政干预，必然会以损害社会自治、侵害社会自由为代价，其结果必然是导致行政机构不合理的膨胀、行政人员不合理的增加、行政职能不合理的扩大，行政效果却是极其微弱。这正从一个侧面说明了宪政的目标之一就是建设有限政府。而促进社会自治与自由，正是建设有限政府的必然逻辑和行政法治发展的必然选择。从一定意义上来说，行政法治的发展与社会自治的发展和社会自由的保障是相互促进的。以社会自治与自由促进为指导发展行政法治，就是要求将政府的职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，正确处理好政府与市场的关系、公权与私权的关系、事前控制与事后监管的关系，实现行政管理精简、效能、统一，保证行政权力与经济利益彻底脱钩、与行政责任紧密挂钩。同时，在行政法治发展中确立“凡是法律没有禁止的，都是行政相对人自由”的现代法治观念。