一、问题的提出 税费改革是以减轻农民负担为其基本导向的，取消农业税以后，这一改革初衷基本上实现，但为了防止农民负担出现反弹，维系乡村两级组织在取消农业税以后的正常运转，必然要实施乡村体制改革为其配套改革，主要就是合并乡镇，精简机构，分流人员，合村并组，并且取消了村民小组长。这样一来，农民的税费负担虽然从根本上得以杜绝，农民得到了看得见摸得着的实惠，但取消农业税以后，又有新的问题日益凸现出来，主要是农村公共物品供给筹资困难，公益事业举步维艰，并且已经严重影响了农民的生产生活。 税费改革后的农村公共物品供给问题引起了学界的关注，并形成了一系列有代表性的观点。一种观点认为可以通过市场化的办法来供给农村公共物品，如林万龙(2003：148)所说的：“农户及农户公共品需求的分化，为农户社区公共品受益及消费排他性的产生提供了基础，从而使得公共品的私人供给成为了可能”。第二种观点认为可以通过完善和加强基层民主来提供农村公共物品，这种意见的代表性说法是“国权退、民权进”(李昌平，2004)，这一主张在国家政策方面的表现则是推行“一事一议”。第三种较为有代表性的观点则认为政府应在农村公共物品供给上起主导作用，农村公共物品供给(筹资及使用)必须要以政府强制力作为依托(贺雪峰，2005)。在笔者看来，以上关于农村公共物品供给问题的三种主张，对我们思考和应对取消农业税后农村公共物品供给问题虽然有启发意义，但它们更大程度上是基于理论和信念的逻辑推演，而缺乏现实的经验基础，尤其缺乏对取消农业税以后乡村治理状况的经验关照。本文试图通过对取消农业税后农村公共物品供给的一个案例的研究，来揭示出取消农业税后农村公共物品供给的现实复杂性及其内在机理。 二、取消农业税后的农村公共物品供给：一个案例 自2003年起，笔者在湖北荆门高镇农村对税费改革后的村庄治理进行跟踪调查。调查发现，村庄道路之差是该地农村公共品供给中最为严重的问题之一。鉴于此，笔者进村基本上都是搭乘当地的“摩的”(摩托车的士)，不至于颠的太厉害，“摩的”师傅都是当地人，他们对这条道路的意见很大，一般群众对这条路也是怨声载道，因为行路难已经严重影响了他们的生产、生活。 村庄道路迟迟不能硬化，在当地农民看来，主要是因为当地政府无能。而笔者也曾就修路的问题访问了当地乡村干部，村干部也认为路应该修，但怎么修？钱从哪里来？尤其是在取消农业税以后，向农民集资是不可能的，修路就成为一个非常棘手的问题。该镇的负责人认为，税费改革尤其是取消农业税以后，举办公益事业非常困难，而乡镇体制改革又导致政府权力弱化，思想政治工作更加弱化，“现在的老百姓是越来越调皮”，不愿出钱也不愿出力，而基层组织则缺乏强有力的管理手段，在兴办公益事业这个问题上，现在的农村是“多数服从少数”，少数人不同意出资或出力，公益事业就办不起来，如果基层组织要强行实施，那些不同意的个别人，动不动就去上访，而且往往是越级上访，基层干部就要挨批。这样一来，基层政府在农村公共物品的供给上也就只能采取“消极行政”，农村公共物品的供给也就成了泡影。调查发现，在当前农村公共物品供给上，国家给钱都不好办事，比如镇里要修一条路，国家有配套资金，可就是有一些老百姓不愿出钱，哪怕是十几块钱，一个老百姓不出钱，所有的人都跟着不出钱。而国家发给农民的粮食补贴基本上起不到什么作用，都用来打麻将了。当地乡村两级干部普遍认为，不如将直接补到农户的分散资金集中起来，用于村庄的公益建设。在他们看来，这是当前兴办农村公益事业的一个唯一可行的办法，但粮食直补到农户这是高压线，任何人都碰不得，由此，乡村组织在公共物品供给上通常是束手无策，国家政策留给他们的活动空间非常小。 不过，在国家做出建设社会主义新农村的重大决策后，农村公共物品供给出现了转机。湖北省为了建设社会主义新农村，在“十一五”的开局之年，决定紧扣新农村建设这一主题，加快农村公路建设，对通村公路建设提高了补贴标准，由过去的7万元/公里提高到10万元/公里，2006年湖北农村公路建设投资达到48.4亿元，计划建成通村沥青水泥路18000公里，年底60％的行政村要通上沥青水泥路。在这一“利好”政策下，高镇也将2006年作为该镇的通村公路建设年，该镇2006年的政府工作报告里就提出，要拿出相当大的人力物力来投入村级公路建设，引导群众摆正自力更生与争取上级支持的关系，进一步发挥群众的主体作用，坚持自己的路自己修，采取“群众集一点、上级补一点、在外人士捐一点”等办法多渠道筹资，完成纳入全县通村公路计划的“高南路”和“官马路”沥青路面铺筑工程。其中“官马路”就是笔者重点调查的一条路，是高镇的一条交通要道，由高镇的官桥村通到邻镇马良镇，中间经过高镇的四个行政村，即官桥、季桥、新贺以及吕集村，全长7.2公里。就笔者在新贺村的调查来看，修这条通村公路虽然有省里的补助，但乡村两级组织仍面临着诸多困难，主要是如何筹资的问题，取消农业税以后，乡镇财源枯竭，村一级又缺乏集体资源，向群众集资就成了摊派，为国家政策所不允许，搞“一事一议”又搞不成，筹资就变得非常困难。在这样的背景下，乡村组织创造性地开展工作，终于将路修好，本文将重点分析新贺村修路款的筹集过程，从这一过程中，我们可以观察到取消农业税后农村公共物品供给的机制与逻辑。 新贺村共有人口1172人，8个村民小组，每个小组都有2个以上的“垸子”(村民的自然居住点)组成，村民居住非常分散，中心地带是当地的集市所在地，“官马路”穿过该村，路况非常差，行路难的问题一直迟迟未能解决，群众早有怨言，通往各个村民小组的路也很差，晚上村民串门走夜路根本走不成。2006年3月初，在高镇的人代会上，镇长提出今年一定要把“官马路”修好，并且立了军令状，路修不好自己就“下课”，接着就给村里下了“死命令”，在四月份前筹不到款的村党支部书记就下台，决心不可谓不大。按照镇里的计划，2006年一定要把路修起来，4月份动工，3个月修通，当务之急是必须尽快将群众捐款募捐到位，一亩田应捐出40元钱，或者找本村在外工作的能人及那些大老板募捐。所谓募捐，实际上就是按田亩集资，具体做法是把农民今年的粮食直补款扣除下来，在新贺村村支书看来，“就是摊派的事情，幸好中国的文字多，募捐只是换个说法罢了，说穿了就是每亩田要收40元。”乡村组织之所以要冒险打粮食直补款的注意，也是没有办法，像修路这样的事情必须要施加压力，才能办成事，这条路大家都要走，大家出力出钱，也是理所当然的事情，要是采取自愿的方式，除非国家投资，这条路永远不会修起来，老百姓现在就等着国家来修这条路。新贺村有两个村民小组的村民不愿意出钱，他们说他们不走这条路，不想交集资款，明显是耍赖，针对这种耍赖的行为，村干部是没有一点办法的，不能硬搞，村干部态度一硬，就会违背中央的政策，几个热线电话(省市的监督电话)一打，打得书记头都痛了，只能一个一个地做工作，让老百姓都能自愿地来做这个事情。既要把老百姓的粮食直补款扣下来，又不能让老百姓反对，不能违背政策高压线，乡村组织真是煞费苦心，把“摊派”改为“募捐”，但要落到实处，还要村干部做大量的工作。
