学术界对我国现行的征地制度的看法是：现行征地制度存在征地目标泛化、征地补偿标准偏低、征地程序不尽规范等缺陷(王小映，2003)，并从征地补偿标准、征地程序、征地补偿机制、安置办法、社会保障等方面探讨了改革的途径。本文首次将政府产权与农地产权制度变迁联系起来，分析前者对于后者的影响以及后者对于前者的反诉求，以期对相关研究有所助益。 一、政府产权与公共领域 (一)政府产权的界定 “政府产权”是指依照一定的法律程序所赋予或规定的各级政府的职能、职责及相应的权力结构以及政府行为的权力边界。①政府产权是与公权力相联系的一种财产权利，是一种特殊的公有产权。公共选择理论认为，政府实际上是由有理性、自私的人组成的，那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和普通大众没有多大差别，他们总想成为个人效用最大化者，其行为同样受到各种诱因的困扰，并取决于“成本—收益”的分析。制度稳定的社会容易产生一些垄断性的集团和组织，从中又会分化出许多“分利集团”。政府既是公共产品的主要提供者，又是利益集团的代表，具有公益人和经纪人的双重属性。政府扮演着双重角色，很容易导致地方政府以公权谋取自我利益的现象出现(邹卫中，2005)。作为产权主体履行其权利时，政府同其他民事主体一样，处于同等的法律和经济地位，受到市场经济的制约。然而，在权利的实现过程中，政府单方产权往往过大以致侵害其他产权主体的利益，这通常源于政府公权力与政府产权的交织与混淆。一方面会导致政府职能的扭曲，另一方面更会直接损害其它的相关利益，扭曲市场行为规则。如果政府以公权力为基础而扩大政府的产权，将推动新利益格局的形成。因此，政府产权的复杂性、政府产权与公有产权之间存在的模糊性正是要求对其进行界定的理由，这也是市场经济体制的必然要求。对政府产权进行界定的主要目的不是要维护政府的经济利益或对政府的激励，而是要构造一个合理的政府产权制度以防止政府产权的泛化和权力的扩张，以促进转型时期政府职能转换的顺利到位。 综上所述，“政府产权”的核心思想是，通过像界定社会产权关系一样的制度结构来界定政府的行为权利，使政府行为权利变得公开、透明、有序，在其偏离公权力轨道时能得到有效的纠正或惩罚。 (二)公共领域的内涵 肖屹等(2005)区别了两种不同类型的土地产权公共域，在此基础上分析了其对农民土地权益的侵害。巴泽尔(Yoram Brazel，1989)认为物品存在的多种属性，而完全界定成本高昂，导致物品有价值的属性无法得到充分界定，从而形成所谓的“公共领域”。他进一步将公共领域划分为公共领域Ⅰ和公共领域Ⅱ(Yoram Brazel，1997)。我们则以此为基础，细分出公共领域Ⅲ、公共领域Ⅳ、公共领域Ⅴ： 1.部分物品的属性由于交易费用或技术的限制，无法得到充分的界定从而形成所谓的“公共领域”——纯技术层面的“公共领域Ⅰ”，包含当事人处于平等地位和处于弱势地位两种情况。 2.非正常因素或非技术因素产生的交易费用形成的产权公共域及其产权侵害，即“公共领域Ⅱ”。诸如法律界定、司法执行等成本，致使当事人放弃对一部分产权的追求，从而使得这部分产权留在了公共域中。显然，公共领域Ⅱ中原属于私人的产权已经构成了对产权所有人的产权侵害。因为，如果没有这些非正常因素的存在，这部分产权将会被产权当事人所拥有并得到有效的执行。进一步，我们按照法律界定、当事人的行为能力即当事人实施过程中的行为自由，将由于歧视性法律造成的部分产权规则改变成为“公共领域Ⅲ”，由于行为能力有限或履行权利得不偿失而放弃在法律上的所有权成为“公共领域Ⅳ”，由于实施过程中行为的约束而造成的权利放弃成为“公共领域Ⅴ”。而我们所说的模糊产权(ambiguous property rights)，是指一类由政府有意制造的“公共领域Ⅲ”和通过限制行为主体能力所形成的“公共领域Ⅴ”。一些价值属性尚未确定的最终所有权和政府的蓄意制造是其基本特征。 二、政府土地产权模糊化的演化路径及其特色 我国现行的农地产权制度主要体现为“土地承包经营权”制度，其实质上是社区所有制(钱钟好，1999)。然而，对于“土地承包经营权”的性质，我国学术界目前尚未达成统一的认识，争论主要集中在物权说②与债权说上。此外，还有物权兼债权说、债权兼物权说、(复合)所有权说、田面权③说等不同的主张。而这种争论主要源于转型时期政府和理论界对建国后土地制度创新和发展过程中制度衔接的漏失和一贯以来的政府农地产权模糊化倾向。 小农的土地权利受下列因素影响：土地属性的复杂性——纯技术层面的“公共领域Ⅰ”，土地权利运作的法律成本——法律层面的“公共领域Ⅱ”，将土地资源的有价值属性置于公共领域——法律歧视制造的“公共领域Ⅲ”，农民对土地权利的行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅳ”，农民对土地权利的行为能力受约束所形成的“公共领域Ⅴ”。农地产权的模糊化是伴随着对农民行为能力的约束进而通过歧视性的法律约束逐步推进的，即对公共领域Ⅲ和公共领域Ⅳ的相对扩大。官僚集团在扩大自己的排他性权利行为基本不受其他政治力量的约束，仅受到法律名义上的约束，也就是官僚集团的这一行为必须在名义上符合国家的公共利益。因此，官僚集团不能将属民资产直接据为己有，却能以政府名义占有属民资产的排他权——相当于将稀缺资源的有价值属性在国家范围内置于公共领域，我们称这类公共领域为政府制造的公共领域。它所导致的结果是对公共领域Ⅲ的扩大。另一方面，政府在产权主体的行为能力上施加约束，导致的结果是对公共领域Ⅴ的扩大。
