我国是一个典型的二元经济国家，城乡发展不平衡的特征比较明显：除了城乡收入的不均衡之外，城乡公共服务的不平衡性问题也比较严重。如何通过财政支出结构的调整去实现城乡公共服务的均等化，不仅是一个重大的理论问题，也是一个有关统筹城乡发展、建设社会主义和谐社会的政策问题。 一、城乡公共服务的非平衡性概况 公共服务是政府履行其职能的具体表现形式。众所周知，市场是有缺陷的，社会经济的良性运行需要政府提供一定的保障和条件。包括：(1)维持个体生存的社会保障，如基本的医疗保障和针对特殊人群(残疾人、老人与低收入个体)的救济政策；(2)为社会发展提供基础的公共事业，比如供水、煤气、电、气等公共基础设施；(3)提升全民素质的文化教育；(4)保持社会稳定的公共安全，包括针对外敌的国防与维持内部秩序的公安警察等。一般来说，公共服务就是政府所提供的上述保障服务的总称。从规范的角度来讲，既然每一个体都是具有平等地位的主体，个体从政府那里所获得的公共服务量应该是相等的。 但是，在我们国家，受多方面因素的影响，政府所提供的公共服务存在明显的城乡非均衡性。农村居民从政府那里所获得的公共服务相比城市居民要少得多。关于这一点，我们只要看一下我们国家财政资金的分配结构就十分清楚。在理论上，我们可以将财政支出按照其归属划分为三部分：专门用于农村的公共支出、专门用于城市的公共支出与城市和农村共享的公共支出(如国防支出与外交支出等)。资料表明，2005年国家财政用于农业的支出(包括支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用支出、农村救济费和其他支出)为2450.31亿元，占财政支出的比重仅为7.22％。①尽管还有用于农村的文教卫生事业费支出以及其他方面的支出，但投向农村财政资金的比重估计不会超过15％。同时，我们也注意到，2005年农村人口与城镇人口的比重分别为57％和43％。这意味着，农村人口所获得的财政资金的平均水平相比城镇人口所占有的财政资金水平要低得多。 正是由于公共支出资金分配结构的非平衡性，农村居民和城市居民最终从政府那里所享受的公共服务存在很大的差异。在基本的社会保险与社会保障方面，社会蓝皮书《2007年：中国社会形势分析与预测》对基本医疗保险、大病医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、住房公积金、贫困家庭的最低生活保障金这八种社会保障类型的调查结果表明：32.5％的受访城镇居民享受了其中的1～2项，享受了3～5项者比例为24.8％。在本次调查的15～65岁城镇居民中，社会统筹养老保险、社会统筹基本医疗保险与社会统筹大病医疗保险的覆盖率分别为49.6％、39.9％和28％。②但在农村地区，相关的方面则处于刚起步阶段，有的甚至还没有开始。而在社会公共基础设施的建设上，我国许多大城市的基础设施已经达到或接近于发达国家的水平，但在广大农村地区，供水、供电、供气与交通运输等方面的公共服务相当有限，有的地方甚至完全没有提供；至于公共教育的差异，政府对农村教育投入的相对不足使得农村的办学条件比城镇要差得多，无论是从生均的校舍面积与校舍中危房比例来看，还从专任教师的师生比来看，都是如此。 当然，公共服务享受量相对比较少与不享受任何的公共服务是完全不同的。尤其重要的是，自20世纪90年代以来，由于政府对“三农”问题的关注，农村地区所得到的公共服务水平有一定的提高。但是，我们也注意到，相关公共服务的提供在很多情况下是缺乏经费保证的。由此所产生的资金缺口只能依靠向农民征收费用来弥补。也就是说，即便农村居民获得了公共服务，但这是有很大代价的。比如说，优抚、义务教育与计划生育等本应该由中央政府来供给的全国性公共服务，由于中央政府将责任放到了地方，财政经费不足，不可避免地导致了农民负担问题的出现。 二、城乡公共服务均等化的必要性 城乡公共服务的不平衡性对社会经济的发展产生了很大的负面影响，有必要通过财政支出结构的调整来促进城乡公共服务的均等化。首先，城乡公共服务的均等化是实现社会公平正义的应有之义。一方面，享受相等的公共服务是公民的基本权利。另一方面，公共服务的均等化是调整自然不平等的基本手段。众所周知，由于自然条件的差异，城乡之间不可避免地会产生不平衡性，因而需要政府采取一定的政策来进行调整。但是，在很长一段时间里，我们国家的财政支出不是在降低不平衡性，反而是更加有利于本来就处于优势地位的城市居民。对城市居民的偏爱与对农村居民的歧视是极其不公平的；同时，制度所造成的教育、社会保障与医疗卫生等基本权利(起点和机会)的不均等进而扩大了自然所导致的不平等。 除了维护农村居民基本权利的社会公平方面的因素之外，城乡公共服务的均等化对于农村经济的发展也具有极其重要的意义。可以说，“三农”问题能否真正得到解决，这与政府是否能够向农村地区提供到位的公共服务有关。(1)农业问题，它主要是农业得到发展所需要解决的产品数量不足与质量不高的问题，这离不开政府对于农业的技术支持和良好的农业基础设施(水利设施等)建设。(2)农村问题，主要是农村社区建设和发展中所需要解决的问题。在资金缺乏的情况下，水电煤气等基础设施的建设、社会保障、文化事业与卫生体系的建设，均需要政府的公共服务直接加以解决，否则，可能出现严重的社会问题。有迹象表明，自20世纪80年代以来，由于公共服务的不到位，农村卫生体系薄弱，血吸虫病、肝炎、肺结核与性病等过去已经被消灭或者基本被消灭的传染病又在局部地区开始蔓延和流行。(3)农民问题，它是有关农民基本权利维护与生活质量提升方面的问题。据报道，目前我国农村仍有2365万人没有解决温饱问题，处于年收入683元到944元的低收入群体还有4067万人，两者合计6432万人。③贫困问题的解决是政府收入均等化政策的一部分。
