[中图分类号]D035 [文献标识码]B [文章编号]1009-4997(2008)05-0023-05 随着中国经济的发展和社会的前进，“市管县”行政管理体制已经越来越不能适应社会发展的需要，暴露出很多体制弊端，成为经济社会发展的绊脚石。因此，近几年来，从中央到地方都积极行动起来，着力推进“省管县”体制改革。“省管县”体制是指：省、市、县之间的行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市直接对县进行管理的模式。“省管县”体制改革的内容包括对人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面所进行的改革。 一、“省管县”体制改革的背景 目前的“市管县”体制是改革开放后，出于打破城乡二元社会体系的考虑，为了发挥中心城市的经济优势，对附近落后县乡产生辐射效应，推进城乡建设一体化，同时为了解决城市发展所需的原料、资源、劳动力缺乏的问题而提出的。它在当时曾起到积极的作用，通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令的顺利下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治稳定。但随着市场经济的发展和行政治理环境的变化，“市管县”体制的弊端越来越多，以致成为束缚县域经济发展的体制性因素，尤其是一些不具备经济辐射能力的城市与其辖县矛盾加大，弊端明显。“市管县”体制成为县乡财政困难、县乡公共产品提供不足和公共服务效率低下的主要原因，同时也成为“三农”问题凸现和激化的重要因素之一。 (一)“市管县”体制人为地制造出一个中间层级，导致行政层次过多 “市管县”体制下，过多的行政层级致使政府“管理链”过长，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，存在很多不必要的审批环节。中央对地方的两个最主要的行政管理手段—公共政策和财政转移支付常常难以正常落实，层层过滤的结果是形成所谓的“漏斗效应”，致使中央政府的方针政策越是到基层政府，就越是变形走样，财政转移支付也经常不能准确到位。“市管县”体制人为制造出的一个中间层级，加大了行政管理成本。我国一个中等地级市，一年的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，每年全国就地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。[1] (二)“市管县”体制束缚了县域经济的发展，制约了社会主义新农村的建设 “市管县”体制下，市级政府的“全方位”领导，使县(市)的自主权受到很大的限制，限制了县级政府对县域经济的“零距离”服务。县级政府的经济管理权极为有限，甚至有些地方地级市政府管理县级经济，造成了管理者与管理对象某种程度上的脱节，使得政府回应力减弱，不利于管理者根据市场情况做出准确及时的决策，也不利于市场经济效率的提高。另外，“市管县”体制下，一些市将县视为附属行政单位，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要，地级市和县(市)处于不平等的竞争地位，极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。在“市管县”体制下，地级市既要管理城市建设，又要对周边县的农村进行管理，而城市和农村的管理内容、管理方式在很多方面都存在很大的不同，导致地级市在城乡管理上左顾右盼，摇摆不定，两手都去抓，两手都不硬的局面。在这种情况下，地级市在管理上很容易出现重视工商业和城市的发展，而很难对农业和乡村的发展给予足够的重视，也没有心思专心研究农村经济社会发展的问题，[2]不利于新农村的建设。 (三)“市管县”体制导致城市虚化现象严重 实行“市管县”后，地级市逐渐由“市管县”前单纯的城市变为城市与乡村的杂合体。在城市化进程中，许多地级市想要在县域实现城市化，使得广域型城市大量出现。但是，通过将县并入市来实现的城市化是虚假的城市化，这是一种排斥市场机制的道路。城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的社会生活的载体，是有其内在规定性的。而我国因“市管县”体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数目的急剧扩张，却恰恰违背了这种规定性。[3]并且，在此机制下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，造成很大的资源浪费。 “市管县”体制已经不能适应新形势的发展要求，日益暴露出其制度性的缺陷和问题，限制了区域经济的发展。在这种背景下，“省管县”体制改革应运而生，并且呼声越来越高，成为各界关注的焦点。“省管县”改革首先是从对省以下的财政体制改革切入的。在此之前，“强县扩权”已经被越来越多的省份试点推行。“强县扩权”就是对经济实力强的县(或县级市)(以下统一简写为“县(市)”)，扩大县一级政府的权力。事实证明，受到该政策扶持的县(市)的经济发展明显加快，“强县扩权”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径，对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，成为“省管县”改革的第一步。
