我国实行土地公有制，实行国家与集体二级所有。城市土地为国家所有，农村及城市郊区土地除国家所有外的土地为农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以对集体土地实施征收征用。同时，现行法律规定了集体土地除用于自身集体组织发展外，不得直接用于非农用途，需经过国家征收转变为国家土地，才能进入土地市场。这一农地征收制度实施多年来，既带来了城市建设的迅猛发展和城市区域的快速扩张，同时也产生了不少问题。主要表现在农民土地被征收后其得到的补偿太低，其生活保障受到威胁；政府大肆征地带来了土地利用的低效和浪费以及耕地的急剧减少；由征地及其补偿款分配所引发的干群冲突等等。本文运用SCP分析框架，试图对现行农地征收制度的绩效及其成因作一分析。 一、现行征地制度下各利益主体的权利结构分析 征地制度中的各利益主体的权利结构是由有关土地管理的法律法规所规定的。现行《土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；国家依法实行国有土地有偿使用制度。第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《土地管理法实施条例》第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。 从上述法律规定中可以看出，政府在征地过程中居于核心地位，土地的供给与需求都需通过政府这一关。用地方如需用地只能向政府申请使用国有土地，而不能直接与农民及农村集体组织谈判而使用集体土地。同样，农用地如要转变为建设用地并进入土地市场也只能先由政府征收，再经由政府之手而供应给用地方使用。地方政府作为国家的代理人，是征地活动的主体。按照法律规定，土地征用由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，由国土部门代表政府直接征地，企业不得进入土地一级市场。地方政府对征地过程的控制主要体现在以下两个方面：首先，禁止集体土地直接进入一级市场，即出让市场，并建立土地储备制度，拓展一级市场，相对弱化转让、出租市场；其次，地方政府确立统一征地，统一收购、统一开发、统一定价、统一出让的“五统一”模式，控制建设用地的供给渠道。现行制度下，政府动用征地权的门槛实际上是很低的，对公共利益的过宽过滥的解释，实际上使得地方政府无论是为公共利益还是非公共利益需要，都可动用征地权，征收征用集体土地。而征地的程序也较简单，只是受到上级政府的单向约束，不需要同级人大的授权许可。而基于巨大的监督成本和上下级政府间存在的共同利益，上级政府并不能有效地监督地方政府的征地行为。由于征地的成本很低，地方政府通过垄断土地一级市场，可获得巨大的土地增值收益。 作为集体土地的所有者和使用者的农村集体组织和农民，并不拥有完全的土地所有权，因为其最重要的权利——土地处置权利被国家占有。所以，集体组织的土地所有权是残缺的，这也决定了集体组织在土地被征收过程中处于一种弱势地位，并不能像真正的所有者那样可以得到全部的土地增值收益。同样的，农民只是拥有土地的经营权，虽然这种经营权一再被延长，但一旦土地被征收，农民除了接受，别无选择，并且在这一过程中，农民连参与协商的权利都没有，因为他们不是土地的所有者，政府只会与土地的所有者——集体组织进行协商，协商安置方式、补偿标准等问题。即使在农民与集体组织之间，也存在着矛盾。在征地活动中，被征地农民的利益受到的影响最大，但其在征地过程中的话语权却最小。集体组织名义上是代表农民的组织，但在我国实际的政治生态中，却受基层政府的影响最大，往往并不代表农民的利益。并且集体组织分享了很大一部分征地补偿款（法律规定土地补偿款由农村集体组织获取），对这部分补偿款的使用，往往成了农村矛盾和冲突的根源。 现行土地管理法规定用地方不得直接与农村集体组织或农户接触获取土地，因而用地方从理论上讲与征地过程没有关系。但在实际操作中，由于我国征地多是由用地方向政府提出用地申请，然后政府向集体组织征地，因此用地方实际上是参与了征地的过程。在此过程中，用地方并不是一个被动的角色，实际上它很大程度上左右了征地的面积、实际补偿的标准。 二、各利益主体的行为分析 现行的征地制度安排，赋予了相关利益主体不同的权利，不同的权利安排又决定了各自的行为。地方政府在征地活动中处于中心位置。征地的低门槛、低成本、高收益，决定了地方政府大量征收农地是其必然和经常的行为。所以，现实中各地竞相设立开发区，大搞新城建设，一个主要原因是地方政府官员需要做出政绩，另外一个主要原因就是获取巨额的土地出让收入。根据有关资料，在整个征地的收入中，农民所得的份额5%-10%，集体得25%-30%，政府获得60%-70%①。土地出让收入在许多地方已是当地的第二财政，占到了财政收入的30%-50%，成了名符其实的土地财政。通过低价征地，高价出让的征地行为，地方政府找到了一条经营城市的生财之道，经营城市的理念在地方政府官员的头脑里深深扎根。当然，地方政府频繁征地以获取巨额土地增值收益也是现实财税体制的无奈之举。1994年实施分税制改革后，将税源稳定、税基广、征税容易的税种多定为国家税，而税源不稳、征税难度大、税额小的税种定为地方税，所以分税制改革后，中央税收大幅增长，而地方税收却增长缓慢。同时，地方的事权却没有相应减少，城市建设、社会保障、公共服务支出都随着经济的发展而大幅度增加，因此财力的不足逼迫地方政府想方设法扩大财政收入，以应付不断增长的财政支出。恰好，城市化的迅速发展推动了土地的大幅度增值，而现行制度安排又赋予了地方政府有获取这种土地增值收益的权力。因此地方政府频繁动用征地权来获取土地增值收益便是其必然的选择。
