目前，我国已经有征地农民4000多万，按照《全国土地利用总体规划纲要》，从2001年到2010年，全国还需安排非农建设占用耕地1850万亩，其中90%以上属于集体土地，需要国家征用。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征用1亩耕地大约导致1.4个农民失去土地的标准推算，在这10年间将有近2600多万征地农民需要得到安置，年均大约需要安置征地农民260万人。目前，我国劳动力供给每年达到1200万人左右，而只能提供约850万个就业岗位（卢海元，2004），就业压力之大可以想见，更何况无论从政策层面上还是自身的素质看，征地农民是一个比国有企业下岗职工更为弱势的群体。在多个主体的争夺有限就业机会的博弈中，如何妥善解决征地农民的就业和社会保障问题，已经成为亟待解决的重大现实问题。 一、问题讨论的背景 在计划经济宏观背景的影响下，1984年以前我国的城镇土地都是政府无偿划拨的，政府的计划机制和直接的数量控制，在城镇的土地配置中长期发挥着不可替代的作用。但1984年是一个转折点，当年中央政府开始在辽宁省抚顺市启动了全面征收城市土地使用费的试点工作。1987年9月，深圳在全国率先试行城镇国有土地使用权出让制度，从此拉开了我国城镇土地有偿使用的序幕。据中国土地勘测研究院统计，仅2002年全国土地使用权有偿出让获得的土地收入至少为241.79亿元。同一时期，全国土地使用权出让的收入平均为12.97万元／亩，使用权转让的收入平均为23.47万元／亩，招标拍卖的收入平均为35.67万元／亩。可见，时至今日，我国城镇建设中土地使用权的流转基本做到了有偿转让。 通过有偿出让或转让城镇土地的使用权，地方政府可以获得可观的土地租金用于改善城镇普遍落后的基础设施，这不仅有利于缓解城镇发展过程中道路、交通、环境等瓶颈因素的制约，而且有利于强化进入城镇聚集发展企业的成本意识，从而最大限度节约有限的土地资源，这对于保护土地这种不可再生性生产要素的意义非同小可。但是，由于相应制度变迁在时间上的滞后性，各级政府法律意识不强，管理工作的缺位和越位现象同时并存，尤其是在“经营城市”这个美丽口号的鼓动下，受到本位主义利益的驱使，各利益主体竞相挤占土地转让过程中的利润空间，从而导致在城镇土地转让过程中产生了众多问题，“少征多用”、“征而不用”、“改作他用”、“不征也用”等现象比比皆是。无序化的征地行为在一些地区甚至引发了相当程度的社会问题，成为构建和谐社会的第一安全隐患。我们必须注重对这个问题的研究，尽早找到相应的解决办法。尤其是在倡导营造新型城乡关系、构建和谐社会的今天，这个问题的解决显得更为紧迫。 二、征地制度缺陷的主要表现及分析 （一）土地征用行为的非规范性 纵观世界各国的惯常做法，土地征用权都是政府特有的权力，但国家只有为公共目的才能行使土地征用权，并且必须给予一定的补偿。为了保证这一点，各国对土地征用权的行使都有详细的限定，并严格以土地用途是否为公共目的或者具有公共利益作为判定土地征用是否合法的依据（商春荣，1998）。但是在我国的土地征用实践中，由于对公共目的的限定过于宽泛，在相关的法律法规中对公共目的的表述过于模糊，无形中为相关部门假借公共目的之名，大肆倒卖土地，谋取暴利行为大开了方便之门。各级主管部门受福利最大化的动力驱使，竞相参与征用土地，本来应该是土地转让的“中介者”却演变成了追逐土地收益的“局中人”，最终导致土地征用过程中无序化状态的进一步加剧。 我国《宪法》第十条规定：“城市土地属于国家所有”，而第十条第二款则规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这就引发了一个矛盾：农村集体土地转换为城市土地，按照《宪法》第十条规定，其所有权应该征为国有；然而，根据《宪法》第十条第二款的规定，征地权的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的。如果这种从农用地向城市建设用地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建那些纯属盈利性质的项目，这就陷入了两难境地：不符合公共利益的农地向城镇建设用的转换，若不征为国有就不符合《宪法》第十条规定，征为国有又不符合《宪法》第十条第二款的规定。 我国现行法律关于土地征用方面的规定中所存在的自相矛盾地方，正是我国农地征用权被滥用的法律根源。征地权被滥用，征地范围任意扩大，使得一些盈利性质的用地，甚至高尔夫球场、别墅、高档娱乐设施等高盈利用地也须征为国有。同时，开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格令农民感到极不公平，因此，黑市交易事实上成为农民的理性选择，这进一步加剧了土地征用过程的复杂性和混乱性。此外，在土地征用过程中，为了绕开政策的限制，化整为零、越权批地的违法行为屡见不鲜，产生了十分恶劣的社会影响。耕地作为稀缺性的生产要素不断被蚕食、侵占的历史和现实怎能不让人揪心！纵观我国土地整治的历程，不难发现中国作为一个人均耕地资源原本就十分匮乏的发展大国，其人均耕地面积自1955年后，一直处于加速度的萎缩状态。1955年全国人均耕地面积为0.179公顷，1990年下降到0.084公顷，1995年则为0.079公顷，40年间人均耕地面积下降了56%，最近10年这种下降的趋势不仅没有得到有效遏制，反而进一步恶化（姚从容，2003）。耕地作为农业生产过程中不可或缺的生产要素，其供给的刚性约束和复耕成本高昂的特性，怎能不让人为子孙的吃饭问题担忧！更何况我国还处在人口增长的高峰期，两项指标的反向变动迫使我们不得不冷静思考我国人口自身的可持续发展问题。可见，由于法律界定的模糊性所导致征地行为的非规范性，最终引发了一浪高过一浪的“圈地”风潮。
