1994年我国开始实行分税制财政体制，15年的改革实践充分证明，这一体制取得了巨大成功。受改革初期起始条件的限制，作为一种过渡性的制度安排，分税制也因种种缺陷备受各界争议。党的十七大明确提出了财政体制改革思路，各方研究力量都在开出“药方”，启动新一轮财政体制改革已是箭在弦上。鉴于财政体制问题的核心地位，十分有必要进行系统考量、科学设计、统筹兼顾，妥善处理好与之相关的诸方面利益关系。 一、妥善处理“政府”与“市场”的关系 古今中外，财政就是政府的财政。强大、稳固和平衡的财政，是确保政府行使政治、经济和社会管理职能的重要物质保证，政府与财政的这一“天然”联系，决定了二者职能的同质性。市场经济条件下，市场是资源配置的主体，通过竞争、价格等市场机制自发地调节供求关系，实现各种资源的优化配置，而政府的职能主要在于弥补因市场在资源配置、收入分配和稳定经济等方面的缺陷和失灵。审视我国现行的政府职能，既有从长期计划经济体制中承接下来的政府职能“越位”痕迹，又有与市场经济中政府扮演角色不相称的政府职能“缺位”现象，“内外不清”，“你中有我，我中有你”，“越位”与“缺位”并存。一方面，政府过多地干预微观经济领域活动，过分地担当“经济人”的角色，以行政手段过多地参与资源配置。目前，绝大多数社会管理职责，仍由政府直接承担，普遍存在着包揽过多的问题，有时甚至是“衣食父母”般的呵护，导致管理成本过大、缺乏弹性。另一方面，政府过弱的经济调节和公共服务职能，有悖公平正义的价值取向，出现了诸如收入分配“两极化”、经济与社会“一条腿长，一条短”、人与自然不和谐等“拉美化”现象。完善我国现行的财政体制，理清政府与市场关系是前提，否则改革难有实质性的突破，只是流于某种形式上的转换，治标不治本。要处理好这一基础性关系，就要按照“有所为，有所不为”的原则，重新划分和规范政府与市场的职能范围，切实把已经“越位”的部分撤下来，把“缺位”的地方补上去，真正实现从全能型政府向公共服务型政府的转变。科学界定了市场经济条件下政府职能之后，就要求财政循着“市场经济—社会公共需要—政府职能—财政支出—财政收入”这一路径，实现从目前的“以收定支”模式向“以支定收”的重要转变，充分发挥市场机制的作用，避免方方面面对财政的过分“依赖”，适度确定财政收入规模，有效降低宏观税收负担。 二、妥善处理“事权”与“财权”的关系 所谓事权，是指某一级政府所拥有的从事一定社会经济事务的责任和权利。而财权，是指某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权。事权规定了政府承担社会经济事务的性质和范围，而政府从事社会经济活动需要相应的财政支出作为保障。最佳的运作机制是事权与财权大致相匹配，有多少钱办多少事。无论哪级政府，“事大财小”还是“事小财大”，都会造成效率的损失。“事大财小”会出现“小马拉大车”的问题，财力不足，只能是降低供给公共产品。同样，“事小财大”则会出现“大马拉小车”的问题，财力过剩，造成稀缺财政资源的浪费。改革开放以来，两种现象在不同政府级次间都出现过。统计数据显示，分税制改革前中央财政基本上处于“事大财小”的状态，1993年中央财政自给能力①仅为0.73，其收支缺口只能靠增发公债和财力大省的“施舍”，否则日子很难过下去，这对单一制大国的经济安全构成威胁。随着分税制的实施，这一状况立即得以改观，1994年就提升至1.66，到2006年则高达2.05。在现行的体制下，政府间财政关系的调整近乎“零和博弈”，无疑中央政府财力的增加就是地方政府的减少。在中央加大调控的同时，地方财政自给能力则由1993年的1.02， 演变为1994年的0.57，2006年的0.61。对地方而言，目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的问题越来越突出。以2007年为例，全国地方财政一般预算收入为2.34万亿元，而一般预算支出为3.81万亿元，38.2%是来自中央各类转移支付。而且，这种依赖随着政府级次的降低而反向变动，政府级次越低，依赖程度越高，到了县乡基本就是较高层次政府的“出纳”，从属于上级政府的“附属物”。财权的上述变动，几乎是在事权未做调整的前提下进行的，事权与财权、财力匹配极不合理，出现了“小马拉大车”的问题。巧妇难为无米之炊。更低一级政府“丧失”了财力基础之后，必然处于无财行政的“不作为”状态，在政绩考核制度的压力下，只能降低公共产品和服务的有效供给。这次汶川地震灾害中因学校、医院、政府部门等公共设施倒塌所致丧亡较大，与低水平、低标准和不充足的公共产品供给有关，也是财力短缺的直接“惩罚”。所以，在新一轮财政体制调整过程中，妥善处理好政府间事权、财权关系十分必要。建议尽快以法律形式，按照公共产品需求层次理论，科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。 三、妥善处理“集权”与“分权”的关系 集权和分权是矛盾的两个方面，过分强调集权则势必牺牲分权，过分强调分权则势必牺牲集权。新中国成立以来，我国财政体制变迁大体上经历了集权模式—行政性分权模式—经济性分权模式的轨迹，具体对应着1949年—1979年、1980年—1993年、1994年以来等不同历史阶段。相当长时期内，就是这样一种简单循环：“一收就死，一放就乱”，不断陷入“条块”矛盾之中。财政“两个比重”②通常是衡量集权和分权程度的重要指标。“第一个比重”反映出政府在国民收入初次分配中的汲取能力，“第二个比重”体现中央与地方财政分配关系。改革开放以来，“两个比重”呈现出“高—低—高”的“V”字型演化过程。以1995年和1993年为分界线，之前是由“高”到“低”的变化，体现出国家对企业、中央对地方的“双”让利倾向，之后是由“低”到“高”的变化，体现出国家与中央的“再”收权。一个时期以来，有关财政“两个比重”争论不休。一种观点，目前我国的宏观税负和中央财政集中度不高，认为还有提升的空间和必要；另一种观点，则得出了相反的判断和建议。一个国家，是集权还是分权，与该国的政权组织形式、政府职权范围、经济发展水平、地域面积大小、国内外政治和社会环境等因素密切相关，而且适度集权与分权的数量比例关系的确难以确定。20世纪90年代，国家以“20%”和“60%”作为“两个比重”的调控线，经过十余年的努力，到2006年达到了18.5%和52.8%。表面上，的确不高，尚有提升的空间。实质上，存在着计算口径的差异，即“第一个比重”中的财政收入是预算内的范畴，现实情况是大量的预算外、制度外收入客观存在，考虑这些因素这一比重大约在30%左右，超过了发展中国家所能承受上限25%近6-7个百分点（王美涵，2007)；同样，如果考虑债务因素，“第二个比重”水平则为60%左右，其余多达4级或4.5级地方政府③分享收入的40%左右，随着省市再集中，到县乡层面财政初次收入分配少得可怜。基于上述分析，可以看出我国财政的集中度、集权度与国情存在着一定程度的不适宜性。从适度水平来考察，“两个比重”是一把“双刃剑”，“过高”则会产生“挤出”效应，加重社会经济负担，降低地方政府的努力程度，进而制约经济社会发展；“过低”则难以满足社会公共需要，同时背离了市场经济条件下追求社会公共福利最大化原则。所以，适度降低“两个比重”，积极探寻集权与分权的平衡点，是构建和谐财政关系的重要内容。
