温家宝总理在2008年《政府工作报告》中对加强安全生产和行政问责提出明确的要求：“要坚决遏制重特大安全事故发生，实现全国安全生产状况稳定好转。要认真贯彻‘安全第一，预防为主，综合治理’的方针，完善安全生产体制，切实落实责任制”；“全面履行政府职能，着力加强社会管理和公共服务，建立健全应对突发公共事件管理体制机制”；“全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。”政府公共危机管理绩效评价是对各级政府、政府职能部门及其公务员在公共危机管理中的行为与成绩进行评价。以绩效为基础，建立全面的危机管理是成功构建公共危机管理机制的有效途径（陶学荣、朱旺力，2005）。现阶段，我国政府公共危机管理的绩效评价工作才刚刚起步，“官员问责”还存在着一些问题。在政府公共危机管理体系（或系统）中，绩效评价和问责是较为薄弱的一环。笔者通过对我国近几年发生的六起煤矿特别重大事故行政责任追究结果的分析，厘清我国政府公共危机管理绩效评价和问责存在的问题。在此基础上，借鉴国外政府公共危机管理绩效评价和行政问责工作的先进做法，提出完善我国政府公共危机管理绩效评价和行政问责制的建议。 一、我国政府公共危机管理绩效评价和责任追究的基本情况 关于国外煤矿安全管理和责任追究的情况，据崔沪(2005)的研究：2004年美国生产煤炭近10亿吨，但煤矿安全事故总共只死亡27人。实际上连续三年来美国煤矿安全死亡人数在0.03以下。负责矿业安全的政府部门——美国劳工部下属矿业安全与卫生局还计划到2008年将煤矿死亡人数再减少15%。2000-2001年澳大利亚新南威尔士州煤矿生产百万吨的死亡率仅为0.014。该州的法律法规对矿山设计师、雇主和雇员的安全都有明确规定，使得每个人对安全都负有法律责任。在各种制度中，与安全生产联系最为密切的就是矿山安全监督员的有关条例了。在新南威尔士，有关法规对煤矿安全监察机制的机构、人员构成权限和责任都有明确规定。 我国大规模的行政问责始于2003年“非典”期间。从那时开始，不断追究了在重大安全事故（包括矿难）、环境污染等方面失职或有重要责任的行政官员的责任。在中央和国务院的要求和部署下，地方逐步开展了行政问责。现阶段，我国政府公共危机管理绩效评价和问责工作已经取得了一定的成就。(1)国家逐步制定和完善有关安全生产及其绩效评价的法令、法规、规章等。如2002年的《中华人民共和国安全生产法》、2004年的《中华人民共和国行政监察法》、2006年的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、《强化生产经营单位安全生产主体责任严格安全生产业绩考核指导意见》以及2007年的《安全生产领域违法违纪行为处分暂行规定》等。(2)一批高官因特别重大安全生产事故而受到处理。如：2003年因SARS危机蔓延，卫生部长张文康、北京市市长孟学农被免职；2003年因重庆开县井喷事故，中石油总经理马富才引咎辞职；2004年因陈家山矿难，陕西省副省长巩德顺被行政记过；2005年因孙家湾矿难，辽宁省副省长刘国强被行政记大过；2005年因大平矿难，河南省副省长史济春被行政警告；2005年因大兴矿难，广东省副省长游宁丰被行政记大过等。(3)一些地区和部门在政府公共危机管理绩效评价和责任追究方面先后开展了一些探索。如：2001年铁道部制定的《关于特大安全事故责任追究的办法》；2001年北京市制定的《关于重大安全事故行政责任追究的规定》；2006年河南省将安全生产纳入政府绩效评估体系、党政领导干部绩效考核体系、国有企业发展和经营负责人业绩考核体系；2006年黑龙江省加大安全生产在党政领导目标考核中的比重；2006年环保总局表示将依法追究江河水域污染责任人行政责任。(4)在国家层面上，已经将安全生产重要指标纳入政府总体考核体系。目前，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》已纳入亿元GDP生产安全事故死亡率、工矿商贸企业从业人员10万人死亡率、道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率。 尽管如此，现阶段我国政府公共危机管理绩效评价和责任追究仍存在较大的问题。陶学荣(2005)认为，我国现有的危机管理体系中，尚存在激励机制和惩罚机制错位的问题。常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机的倒成为英雄”的现象，直接引起危机者得到惩罚，而在体制上令危机发生者却安然无恙。在我国现有的绩效评价体系下，各级政府的理性选择却是尽量“捂盖子”，各行其是，无法明晰责任。这一点在山东烟台“11·24”海难、“广西南丹的矿井事故”中已充分暴露。 二、六起矿难中的行政责任追究情况分析 （一）六起矿难的基本情况 国家安全生产监督管理总局、监察部2005年12月23日联合在国务院新闻办公室举行新闻发布会，公布了2004年11月以来发生的六起特别重大矿难的处理结果（见表－1）。 表-1 六起煤矿特别重大事故及其处理结果基本数据
资料来源：news.xinhuanet.com/politics/2005-12/23/content_3960385.htm-29k. 注：本表中移送司法机关处理、受党纪政纪处分和行政党务撤职人数三组数字(94、81+47)与后来媒体公布的(96、126)有差距，原因是受党纪政纪处分和行政党务撤职中的2个人后来被移送司法机关处理。 （二）矿难处理情况分析 1.矿难原因分析。六起矿难是综合原因造成的，都属于重大责任事故。主要有煤矿方面的责任、政府安监部门和行业主管部门的责任以及地方政府方面的责任。这些事故充分暴露出当前煤矿安全领域存在的问题，这些问题具体反映在以下四个方面。(1)抗拒执法，非法生产。发生事故的煤矿负责人、矿主安全意识淡漠，思想麻痹。有的无视法律，无视监管，无视矿工生命，甚至抗拒执法，违法生产。(2)超能力、超强度、超定员组织生产。受利益驱使，发生事故煤矿不顾矿井生产能力、通风能力和设备负荷，超强度开采；不按矿井实际核定入井人数，超定员生产。(3)管理混乱，规章制度形同虚设。发生六起事故的煤矿中，国有大矿管理滑坡，“三违”现象严重，违章指挥、违章作业、违反劳动纪律；小煤矿管理混乱，安全隐患大量存在。这些矿劳动组织混乱，井下作业以包代管，滥用人力，培训缺失，甚至不培训，无证上岗。(4)事故背后的腐败充当了保护伞。特别是2008年7月2日山西省宁武县贾家堡煤矿发生的特别重大瓦斯煤尘爆炸事故，死亡36人。宁武县煤炭工业局局长与矿山救护队负责人共同策划，并得到宁武县委副书记和副县长的纵容，谎报事故死亡19人，瞒报17人，并将这17具尸体转移到内蒙古。广东兴宁市大兴煤矿2008年8月7日透水事故，该公司董事长、副董事长身份竟是国家现职的公职人员，一些执法部门、管理部门为其非法行为大开绿灯，官商勾结，权钱交易，腐败问题十分严重。
