财政改革的反思 所谓财政，是以国家政权体系为主体的一种“以政控财，以财行政”的分配体系。国家政权体系要凭借社会统治者、社会管理者的政治权力控制和掌握社会总产品中的一部分，而在现代经济生活中，这一部分必然是以价值形态的财力表现出来的，即“以政控财”；这个政权体系掌握了这一部分财力以后去做什么？就是“以财行政”，要运用财力去履行它应该履行的职能。可见财政对于政府履行和转变职能的重要性，也可知财政改革必然成为整体改革的一个重要组成部分。 在20世纪80年代以后，我国整个财政体制改革的基本的方向和特点，可以用分权改革这样一个概念来做它的描述。而财政体制的分权改革，大致可以分成两个阶段。在改革开放之初，宏观层面上，我们启动了“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财政体制改革，作为总体改革的一个先行部分，这以后的十余年间，财政的分权可以概括为一种行政性的分权，是把过去传统体制下高度集中的这样一种特征，首先在分配领域里改变，中央向地方下放自主权，从财政分配开始，使原来的所谓“条条”为主的这样一种运行状态，变成了“块块”为主。但是在实行分灶吃饭的财政包干制的历史阶段上，我国财政分配的基本特征仍然是按照行政隶属关系组织财政收入，各级政府凭借着自己对于企业的行政主管的身份，即人们平常所说的“婆婆”的身份，通过行政隶属关系组织收入，那么在具体的一个地方政府辖区之内，不同企业隶属于不同层次的行政主管“婆婆”，在这种条块分割的隶属关系控制之下，企业必然受到不同行政主管的过度干预和过度关照，相互间公平竞争的环境便不能够有效形成。这种行政性的分权越到后来越被人们认识到，必须再做一次比较彻底的改造。经过反复探索，我国在1994年进入了财政分权改革的第二个大的阶段，就是经济性分权，实行了以分税制为基础的分级财政这个新体制。当然在1994年，主要是在中央和以省为代表的地方之间，构建好了这个分税制的框架。 在这种新体制之下，首先从政府和企业的关系来看，所有的企业都改变了原来的那个地位，不论企业的大小，不分行政级别的高低，在税法面前一律平等，该交国税交国税，该交地方税交地方税，税后可分配的利润按照产权规范和按照国家政策环境，做自主分配，那么就真正刷出了不同所有制的、大大小小的各种企业一条公平竞争的起跑线，这个意义显然是全局性的。分税制在适应市场经济的要求正确处理政府和企业关系的同时，又相当规范和稳定地处理了中央和地方之间的分配关系，按照分税制的基本规则，就没有包干制下的所谓“三年不变”、“五年不变”的这种“体制周期”，有利于形成地方政府的长期行为。 很显然，这样的分税分级的财政体制和市场经济相配套，在财政这个分配体系里，能够二位一体地正确处理政府和企业、中央与地方两大基本经济关系。 进入1994年以后的经济性分权的分税制阶段以后，中国的财政运行和经济运行体现出了一系列随之而来的正面效应，但在县乡即被人们称为基层的地方政府低端的层级上面，出现了比较明显的财政困难，虽然过去这种困难就有，但是在1994年以后，对于这种困难反映的程度之高，可以说前所未有。在千年之交的前后，曾经有过这样一个代表性的指标，反映那时面临的基层财政困难，就是全国两千多个县级单位里，统计下来，最高峰的时候，有一千多个县欠发工资，它是县乡财政困难的一个非常直观的、非常有代表性的反映，即维持政府体系的基本运行都出现了问题。有个顺口溜大意说，中国财政运行看起来是中央财政喜气洋洋，省市财政满满当当，县级财政紧紧张张，到了乡镇财政， 叫做哭爹喊娘，非常困难。 基层财政困难由何而来？1994年以后，是不是中国整个经济运行的基本面出了什么问题？答案是否定的，我国的国民经济和综合国力在1994年以后不断提升，而且可以说提升得更加稳定，更加引起全世界的瞩目了。是不是在经济基本面很好的同时，我们整个的分配方面出现了财政收入占GDP比重下降这样的一个背离呢？实际情况也不是，1994年的改革之后，从1995年、1996年开始，中国财政收入占GDP的比重一路上升，从那时候最低端的10%多一点，已经逐渐回升到了现在接近20%。那么是不是在财政收入占GDP比重提升的过程中间，地方财政所得的部分相对萎缩了，造成基层财政困难呢？实际情况也不是这样。有一个基本的统计，1994年到2000年，地方财政四级合在一起，预算内收入增长幅度是89%，就是几乎翻了一番。那么，是不是我们地方财政的管理出了问题呢？回答也是否定的。在我们基层县乡两级的财政工作人员里面，有千千万万非常辛苦地、非常努力地工作着的人员，他们的管理水平也在不断提高。我们研究以后所得到的基本结论是，对于这种1994年分税制实行之后出现的县乡财政困难，必须看作是一种体制没有理顺带来的突出矛盾的表现，我们把它归结为：基层财政困难是在中国经济社会结构转型之中，制度转型的有效支持不足而积累的矛盾，在基层政府理财层面的一个集中反映，看起来问题发生在县乡两级，实际上深层的问题，是内在于整个体制运行的，这个问题必须深究它的根源，要找到体制上的原因。
