一、“以钱养事”新机制与“新公共管理”模式 自2003年起，湖北省咸安区开展了一场震惊全国的“拆庙赶和尚”式的站所改革。这场改革的结果是建立起了一套与以往完全不同的、按照市场机制运作的新型农村公共服务机制，称之为“以钱养事”。在农村公共服务领域中引进“以钱养事”新机制，其主要目的就是破解传统的自上而下地设立部门机构、由部门直接生产和供给公共服务所存在的“收费养人、养机构”、“人浮于事”、“精简－膨胀”循环等难题，通过引进市场化运行机制改善农村公共服务绩效，从而更好地满足农民群众日益增长的公共需求。 “以钱养事”新机制符合“新公共管理”改革潮流。“新公共管理”改革是市场经济发展的必然要求，市场经济的发展需要代表公权力的政府同时实现从全能式政府向有限式政府的转变和从管制型政府向服务型政府的转变。前一转变要求政府的权力收缩到自身应有的范围之内，后一转变要求政府的职能又必须承担应有的公共服务责任，这两种看似矛盾的转变只有通过公共服务从政府内部直接供给走向契约外包的“竞标”，引进市场化机制，才有可能同时实现。 “新公共管理”(New Public Management)是20世纪80年代以来兴盛于英美等西方国家的一种新的公共行政理论和公共管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主要指导思想之一。它以现代经济学（特别是新自由主义经济学）为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和市场竞争机制，在追求政府公共服务绩效的同时，将公民视为“顾客”，并以顾客为导向倡导政府对公民需求的积极回应性。相较于管制型政府将公民视为被管制者而言，这是一个巨大的进步。英美等国家的新公共管理改革，不但大大降低了政府的运行成本，克服了传统公共服务的低效乃至失效等问题，而且还促进了这些国家政府公共服务质量的提升。社会主义市场经济的发展，必然要推动我国公共行政从管制型政府向服务型政府转型，西方的新公共管理改革对我国政府改革无疑具有重要的借鉴意义。近年来，我国一些地方政府改革大胆借鉴了这一新公共管理的理念和成功改革经验，湖北省咸安区在农村综合改革中创造的“以钱养事”新机制，是当下构建服务型政府的一个成功范例。本文拟就该机制的运作逻辑作一个简单的分析，期望能起到抛砖引玉的作用。 二、“以钱养事”新机制运作的四个环节 “以钱养事”新机制的运作包括四个环节，即服务立项、合同招标、服务／管理、考核兑现。这四个环节操作得如何，直接关系到公共服务的绩效。 （一）服务立项。就是确定政府为农民提供哪些公共服务。服务立项对公共服务质量的影响主要有三个方面： 其一，项目是否切合农民及农村社会的需要。如果不切合农民的公共需要，这样的服务就会导致资源的严重浪费。咸安区在站所改革之初是按照原来站所提供的服务内容来设置服务项目的，只提供农业技术、畜牧兽医、文化广播、城镇建设和计划生育5项服务；后来，他们根据群众意见及本地区社会经济发展的实际需要，陆续增加了农业水利、农业机械、社区建设、农村财务、森林防火、水产技术、送戏下乡、电影下乡等服务项目，使农村公共服务项目数量达到13个。这些公共服务项目的设立，对解决当地农民、农业和农村的许多现实问题是非常有针对性的，也起到了较好的效果。 其二，项目经费的预算是否合理。所谓经费是否合理，衡量的标准主要有两个，一个是对服务人员或单位是否有足够的吸引力，因为只有这样才能招来高质量的服务；另一个是政府财政能力能否承担，是否“物有所值”，不致造成财政资源的浪费。咸安区的要求是“区财政预算的公益性服务资金要做到不因上级补助增加而减少，坚持上级用于农村公益性服务补助资金一分不挪，区级原来用于农村公益服务的事业费一分不减，并随财力增长有所增加。各乡（镇、办事处）也要根据财力许可和服务需要，适当安排农村公益服务补助资金。”①在此基础上，咸安区公共服务的责任主体，即各乡镇政府和区直职能部门，每年都要根据各项目的特点及完成项目的工作量，对各服务项目制定具体的服务经费标准。 其三，立项能否及时。农村的许多公共服务均与农业直接相关，而农业的一个重要特点就是有很强的季节性，因此，做到及时立项非常重要。咸安区的要求是服务立项必须在上年末或本年初完成。 （二）合同招标。这一环节也有三个关键点： 其一，招标是否公平公开。咸安区的做法是项目招标之前必须在乡镇人流集中的闹市区将拟委托或采购的服务项目及其内容、服务费用标准、招标或承包条件等公示5～7天；以乡镇为单位举行项目竞标，所有公益性服务项目均必须在统一的时间、地点完成竞标工作；竞标大会要邀请群众代表和行业专家参加；所有参加竞标的人员均要作竞岗演说，并由群众代表、有关专家担当评委，现场答题、答辩，现场评分，现场宣布竞争结果，现场签订项目合同。 其二，服务人员、服务组织的资质如何保证。服务主体的资质条件是其服务能力的一个重要表征，能否把好服务主体的资质关直接关系到公共服务质量的保障问题。咸安区所采取的措施主要有：根据不同服务项目的特点规定了相应的资质要求标准；所有参与竞标的人员和单位报名时都必须接受资格审查，所有服务人员均必须具有相应的《农村公益性服务资格证书》；鼓励服务人员和单位跨乡镇竞标；组织服务人员和服务管理人员参加业务培训；严格服务资格认定，除查验学历、职称证书外，还要进行统一的考试（试题从全省公益服务资格考试题库中随机抽取）；对《农村公益性服务资格证书》每年要采取考试与考核相结合的办法进行一次年审，考试内容为当年培训的业务新知识、新技术，考试不合格的，不得通过年审；对在合同考核中，完不成合同任务的，或在服务中出现严重失误、故意坑农害农，给农民造成重大损失的，要坚决取消其服务资格。
