中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1671-1351(2008)01-0051-04 我国的“省管县”已经由学者讨论层面逐步上升到国家政策层面，全国有10多个省份开始了省管县的试点，并在探索中形成了各具特色的模式。但其最终取向基本一致，都是改革我国广域设市的模式，参照国际上通行的切块设市的经验，弱化并进而取消市级政权。基于市场经济规律，依据产业、资源、交通、文化等因素的相互关联程度，吸纳非政府组织参与形成多中心资助治理的合作机制，建立动态、自由、松散的经济合作区，解决变动不居的经济一体化与相对稳定的行政区划之间的冲突，弱化资源要素的区域纵向联系，强化资源要素的区域横向联系。市级政权在弱化自身行政职能、淡出一级政府身份的同时，应作为省级政权派出机构，发挥协调、监督的职能。[1]从而减少中间环节，降低行政成本，提高行政效率，缓解县乡困难，促进县域经济更好更快地发展。笔者认为，要确保上述预期目标的实现，应高度关注并处理好以下关键问题。 一、市县之间的权力分配问题 各地探索市县之间的权力分配引发了诸多矛盾：首先，各地扩权的力度差异明显。目前除浙江等省外，大部分地方进行的“省管县”并不是完整意义上的省直管县，只是财政体制上的省管县，在具体操作方面各地参差不齐。由于财政体制上县直接与省结算，但人事任免权等其他权限仍然保留在市里。这样就容易产生两个“婆婆”的问题，并且两个“婆婆”都得罪不起。其次，由于下放的权力大多来源于省辖的地级市，必然出现既得利益的抵触，导致一些市级政府为了本级政府的利益不愿下放权力，出现了与县级政府争收争利的情况。再次，一些市（地）级在权力下放后，义务也一股脑甩出。如县级申报的许多项目的筹资需要在中央财政投入的基础上又需要地级市配套资金，而在扩权改革后一些地级市不愿再承担配套责任，应在通过财政体制扁平化的基础上，进而带动行政体制的扁平化，赋予县级政府足够的权力，真正实现市县平级、平权。[2] 二、凸现的条条块块矛盾问题 一方面，在扩权强县中，土地、金融、工商、税务等垂直管理部门，由于其自上而下的行政管理体制，成为扩权的禁区。由于这些部门干部的使用管理权不在地方，干部往往只注重对条条负责，不注重对地方负责；只注重完成上级下达的经济指标，不注重如何支持地方经济发展。而这些部门对县域经济的发展意义重大，扩权势必涉及对垂直管理权限的重新调整。另一方面，纪委、监察局、检察院等部门又实行属地化管理，干部的使用管理由地方或主要由地方负责，不利于干部放开手脚大胆工作。因此，必须科学地处理垂直管理部门与县级政府之间的关系，在确保自上而下的监督力度不减的前提下，探索垂直管理适度的放权，减少行政权力的条块分割，确保扩权后的县级政府权力的完整性。经济管理部门应实行属地化管理，监督检查部门应实行垂直管理。从国外政府管理创新的经验来看，垂直管理与扁平化并不矛盾，而是相辅相成，有效的垂直管理应以尽可能的扁平化为前提。 三、权力下放和监督的关系问题 撤销市级政权建制，将原先由其管辖的县（自治县），归由省（区）直接管辖，这样能够减少行政管理层级，提高行政管理效率，有利于精简行政机构，节约行政开支，特别是为经济实力超过地级市的县级市的继续发展拓展制度空间。但面临的最大问题是：改革后的县级政府与省级政府的联系更加直接和密切，而省（区）政府管理的县（自治县）的数量急剧增多，管理的半径更大，管理的事务更繁杂；由于城乡经济内涵不同，发展程度各异，增加了省（区）政府管理的业务量和难度。对于一些人口众多、辖区广大的省和自治区而言，可能会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大、信息反馈不灵等问题。我国现有32个省级行政单位（不含香港、澳门两个特别行政区），平均每个省级行政单位辖89个县，最多的如四川省下辖180个县、河北省下辖72个县。这就首先迫切需要省（区）政府转变思路，从习惯了的通过市级政府管理县市工作的状态中调整过来，采取相应的措施，进一步在宏观的视野中抓大放小，减少具体工作量。其次，必须探索建立有效的机制，通过分省、弱市（最后取消地市级政府）、并县，将省域大的省划小，适度扩大省的数目；将县域小的县和部分关联度高的市兼并，适当缩小县市的数目。通过上述措施，实行省直管县体制后，省实际管理的半径和数量完全可以控制在合理范围，从而达到既充分发挥县级政府自主性、创造性，又能对其行政行为进行有效监督和约束的目的，确保上级政府政策的贯彻落实，防止因为缺乏有效的约束机制，发生一放就乱、前放后乱的震荡。 四、“强县扩权”与“扩权强县”的试点次序问题 改革中大部分地级市选择经济发达的县作为试点，主要因为该地区经济发展的要求与行政体制的矛盾最为突出，也具备改革必要的经济条件，有其合理性和可行性。但经济发达地区县域与中心城市之间往往结成了密切的分工协作关系，形成了稳定的经济利益共同体。强县要打破原有经济格局，以自我为中心重新构建经济网络体系，遇到的阻力更大，内容更复杂。究其实，欠发达地区经济发展水平低，经济发展要求与行政体制之间的矛盾相对较弱。但这只是暂时的一种表象，实质上弱县扩权不仅必要，甚至更为重要，因为欠发达地区既是发展的难点，也是未来发展的潜力所在，通过制度创新，提前解除业已预见的制约经济未来发展的体制束缚，摆脱困局，可以降低发展成本、激发活力，为经济的发展提前预置广阔的空间，实现先扩权、后强县，通过扩权促进强县的政策效果，这对缩小城乡差别，探索欠发达地区县域经济发展模式，实现弱县跨越式发展具有重要意义。因此，如果说“强县扩权”是锦上添花，那“扩权强县”则可谓雪中送炭。“强县扩权”与“扩权强县”应有机结合，视具体情况灵活应运，不能机械地厚此薄彼，分出先后。
