［中图分类］B038 ［文献标识码］A ［文章编号］GDB-10146(2008)01-0067-12 从历史角度来透视，现代化历来有广义和狭义之分。本文所论述的现代化是狭义的现代化，即是从20世纪50年代后，我国在内外部压力的推动下，通过有计划的社会变革，以完成由传统社会向现代社会转变的历史过程。这种现代化与英法等早发国家的现代化相比，具有典型的“后发外生型”特点。由于发展的环境、起点、动力以及演进的序列不同，必然使我国的现代化表现出明显的有别于早发国家的现代化特征，如背景的复杂性、动力的外在性、过程的赶超型、发展的制约性以及道路的多样性等，从而也决定了我国现代化的进程不是一个自然演进的过程，而是一个人为推动和制度选择的过程。在这样一个充满滞后与超前、机会与压力、解构与重建、民族化与世界化等特殊矛盾的现代化进程中，必然需要政府承担更多的职能，发挥更大的作用：政府既要成为现代化的启动者、保护者，也要成为现代化的管理者、领导者，更要成为现代化的促进者、推动者。因此，能否能以更强的政府能力保证政府职能的充分行使和政府作用的有效发挥，已经成为我国现代化能否成功的关键。 然而，与现代化进程对政府能力的巨大需求相比，与政府能力发展的规律相比，与我国政府在现代化进程所承担的责任相比，当前我国政府的能力还存在着总量的相对不足和结构有待进一步优化等问题。刘易斯曾说：“欠发达国家的政府承担范围广泛的职能的能力不如比较发达的国家的政府。它们的行政管理往往比较落后，效率较低，可用于政府活动的那部分国民收入更小。”[1](P470)因此，必须重视政府能力研究。在现代化进程中加强对政府能力的规范研究，有利于进一步深化对政府能力及其结构、特征和发展规律的认识，推动政府理论发展，有利于为政治体制改革和政府体制改革提供新的理论视角。 一、政府能力的基本内涵 目前，学界对政府能力内涵的理解还存在较大差异。这些差异的存在，引发人们进一步思考：政府能力究竟能不能够等同于国家能力？政府与其它行为主体的能力有什么样的区别？各个时代、不同国家、一个国家不同发展阶段的政府能力完全一致吗？政府能力具有“普适性”的模式和标准吗？政府能力是自身理性发展的结果，还是政府自主性扩张的表现，抑或纯粹是政治需要的产物、政治斗争的工具？等等。为此，政府能力的理论分析首先必须阐明政府能力的内在本质规定性。也即正确认识政府能力的基本内涵，其前提是厘清以下几个方面的问题： 政府的特殊属性。政府作为一个特殊的公共权力机关，既不同于国家，也不同于政党，更有别于社会，因此，政府能力就有别于国家的行动能力、执政党的执政能力和一般社会组织的自治能力。就政府与国家而言，政府是行使和执行社会公共权力的机关，国家是阶级统治机关，“二者密不可分，但又不是一回事，既有区别，又有联系。”[2](P5)政府与国家的联系集中体现在，政府是国家的具体化，承担着管理与行使社会公共权力的使命。国家的意志只有通过政府活动才能得到实现和表达，政府实际成为国家活动的机构载体；政府与国家的区别集中体现在国家是一个拥有权力的统治机关，而政府是这种权力机关的执行或行使机关。也就是说，统治者要把自己的意志转化为国家意志，是通过政府来行使国家权力实现的。卢梭曾经指出，政府与国家之间本质的不同在于，国家是由于它自身而存在，但政府则只能由于主权者而存在。体现意志的是立法权力，体现力量的是行政权力。“政府就是在臣民和主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”[3](P6)由此看来，虽然政府与国家都是权力机关，但二者权力的本源以及权力行使的目的和实现的路径却各不相同：就权力的获得看，现代国家的权力来源于社会公众的委托，而政府的权力来自于国家的委托；就国家过程或政府过程而言，国家权力的行使主要是为了维护经济上从而在政治上占统治地位的阶级的利益，国家成了阶级统治的工具，政府权力则主要表现在对社会的公共事务进行管理，政府成为公共权力、社会大众的代表，成为公共事务的治理机构。正因为如此，在国家与政府概念的使用上，把这两个概念等同起来是错误的。既然政府不能等同于国家，政府能力亦不能等同于国家能力。如果说国家能力是国家依据国家权力，实现国家目标的能力的话，那么，政府能力就是执行国家为实现国家目标而制定的各项路线、方针、政策，把目标转化为实践的能力。 就政府与政党而言，执政党的执政能力也不同于政府能力。自近代出现政党以后，逐渐出现了政党政治，政府往往成为政党进行统治调控的枢纽，所以，现代政府一般都是政党政府。各国政党尤其是执政党通过各种途径和方式影响政府、组织政府、控制政府和领导政府，政党的活动和影响已渗透到各个国家政府过程的各个环节和各个层面，立法机关主要由政党成员组成，行政机关由政党或政党联盟组织，政府决策由政党制定，政府官员由政党推荐或指派。由此可见，党的执政能力，体现在政府能力的运作过程之中，体现在政府推动经济社会发展和管理公共事务的水平上。要提高党的执政能力，一个实质性的步骤就是提高政府能力。但就政治过程而言，二者又不完全相同：政府能力主要体现在通过执行党和国家政策，进而推动社会发展，而执政能力主要体现在巩固权力、运用权力和防止权力腐败的诸环节之中。
