胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。”当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，全面实现十七大所确定的各项目标和任务，不断开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面，对深化行政管理体制改革提出了新的更高的要求。笔者在此就深化行政管理体制改革问题提出以下几点建议： 一、对于党的十七大报告所确定的行政管理体制改革目标、方向和基本内容，一方面要从理论上展开系统性研究，另一方面要从实践上积极探索改革的路径。 胡锦涛在党的十七大报告中指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺联系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。”这段话从原则上确立了我国现在和今后一段时期深化行政管理体制改革的目标、方向和基本内容。为此，一方面理论界要对此展开系统性研究，从而为改革实践提供理论指导；另一方面，要从实践上积极探索改革的路径，以期达到预期的改革目标。 二、客观反思二十多年来行政管理体制改革的发展历程，认真总结行政管理体制改革的成效与存在的问题，为深化行政管理体制改革开辟新的道路。 我国现行的行政体制，是新中国建立后逐步形成和完善起来的。党的十一届三中全会以前，我国政府的行政管理基本上是实行高度集中的行政管理体制。虽然也进行了多次政府机构改革，但整体上没有突破性进展。改革开放以来，伴随着经济体制的逐步转轨，我国先后进行了5次比较大的行政体制改革，都取得了比较明显的成效。前三次机构改革的重点是精简机构、转变职能。1982年的机构改革，重点是对各级政府机构进行了较大幅度的精简，提出干部队伍“四化”方针（即革命化、年轻化、知识化、专业化），开始建立正常的干部离退休制度。1988年的机构改革，提出转变政府职能的要求，并按照转变职能、精干机构、精简人员、提高行政效率以及克服官僚主义，逐步理顺政府同企业事业单位和人民团体的关系的目标，再次进行了机构改革。1993年的机构改革，重点是转变政府职能，中心内容是政企分开。这次改革是在试点的基础上自上而下展开的，历时近3年。1998年开始的一轮机构改革，是新中国成立以来规模比较大的行政体制与政府机构改革。除国务院办公厅外，改革后的国务院的组成部门由原来的40个精简为29个；撤销了专业经济主管部门，加强了相应的行业协会建设。各部门实行定职能、定机构、定编制，大幅度裁减部门内设机构，重新界定各部门职能。行政人员从3.2万人减少到1.6万人。1999年开始，省以下各级政府机构也开始相应改革。2003年的机构改革，在1998年机构改革的基础上进一步深化，着重解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题。改革的内容包括：改革国有资产管理体制，设立国务院国有资产监督管理委员会；完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；继续推进流通管理体制改革，组建商务部；加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。随着社会主义市场经济体制的不断完善，社会主义民主政治建设的不断发展，以及适应中国加入世界贸易组织后的新形势，我国政府自身建设与行政管理体制改革面临着新的任务。党的十六大和十七大，提出并明确了我国行政体制改革的目标和方向。围绕形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，党中央、国务院高度重视行政体制改革和政府自身建设，采取一系列有效措施并加大工作力度，取得了明显成效。主要有：推进政府职能转变，实行政企分开、政资分开、政事分开；按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制；合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权；健全群众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，坚持重大问题集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公示和社会听证制度，完善并落实决策责任制度；创新行政管理方式，整合行政资源，积极推行政务公开，加快电子政务建设，增强工作透明度；加快公共财政制度建设，建立集中统一的公共财政体制等。概而言之，20多年来，中国行政体制改革稳步推进，到九届政府任期接近尾声的时候，这一改革取得了积极进展和显著成效：大力精简机构和压缩编制，使机构和编制更加精干；采取有力措施，推动了政府职能转变；职责关系进一步理顺，政府结构进一步优化；干部素质进一步提高，管理方式得到进一步改进。 相对于进一步完善社会主义市场经济体制来说，由“经济干预性”政府转变为“公共服务型”的政府，这是一场非常有深度的改革。行政体制改革触及政府一些部门的既得利益。改革是利益关系的重新分配。每一个政府部门都有其行使权力的固定空间。如果要对这种空间进行调整，自然会触及他们现有的利益。政府行为发生紊乱的一个直接原因，即与政府机构的权力部门化、部门利益化有关。行政体制改革，是政府革自己的命。长期作为改革领导者、组织者和推动者的政府部门，在改革的深化过程中，本身成了改革对象。行政体制改革涉及整个政治体制改革，有较大的艰巨性和复杂性。行政体制改革牵涉面宽、触及利益层次深，体现出很高的难度。因此，同经济体制改革和政治体制改革一样，行政体制改革也是一项系统工程和长期任务，不可能通过一两次改革，就能彻底解决问题。1998年以来我国行政改革尽管进展较大，成效显著，但一些深层次问题仍然未能得到根本解决：政府职能转变尚未到位，行政审批和对企业的行政干预仍然过多；政府机构总量偏多，有些职责交叉重复，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重；中央与地方有些职权划分不科学、不规范，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出；政府与社会主体的关系尚未理顺；行政法制建设滞后。 三、科学把握深化行政管理体制改革的辩证方法，减少行政管理体制改革的成本支出，不断提高行政管理体制改革的效能，这是深化行政管理体制改革必须面对的问题。 笔者认为在改革方法上要正确认识与处理好八个方面的辩证关系： 1.系统思维与问题意识的关系。行政管理体制改革是一项系统工程，具有综合性、结构性和配套性。要把行政管理体制改革放在特定时代的经济、政治和社会大背景下来整体思考、设计和推动。行政管理体制在每一历史时期和发展阶段又有其最突出的问题，问题就是改革的重点，问题就是旧体制的突破口和新体制的生长点，这就要求我们必须以问题为导向来确定改革的重点任务，弥补行政管理体制的薄弱环节，保证行政管理体制改革真正能解决最突出的矛盾和问题。没有系统思维，行政管理体制改革就容易被表面现象所左右，忽视它的整体性、长期性和复杂性，头痛医头，脚痛医脚，使改革遭受挫折甚至失败；而没有问题意识，行政管理体制改革又会把握不住重点，胡子眉毛一把抓，使改革难以取得突破和实效；只有系统思维与问题意识相互作用、相互补充、相互推进，才能牢牢把握住行政管理体制改革的本质和规律。
