中图分类号：D693.09文献标识码：A文章编号：1672-9684(2008)01-0069-05 当代中国正经历从传统农业社会向现代工业社会迈进，由计划经济体制向市场经济体制的转变。与此相随，在公共行政领域也经历了由传统的行政权向现代行政权的嬗变。然而，一种类型的社会向另一种类型的社会、一种体制向另一种体制的转变并非截然界分，它还有一个转型时期。同样，传统的行政权向现代的行政权嬗变的过程中也还有一个转型期。在这个转型期，传统的行政权并非完全由现代的行政权所代替，它还要以原有的或部分改变了的形式继续存在。原因在于：一定类型的行政权是公共行政发展一定阶段的体制表现。随着社会政治经济的发展，公共行政与此相适应必然要作出调整，重新配置行政权实质是从行政体制上进行改革。这种改革通过行政权的嬗变演绎为：与社会政治经济不相适应的部分在行政体制某些方面表现为突变，而与社会政治经济基本相适应的部分在行政体制某些方面表现为渐变。因此，转型期行政权嬗变表现为传统的行政权某些特征依然存在，而现代的行政权特征又大量出现，构成传统的行政权与现代的行政权整合交融的态势。转型期行政权嬗变形态从一个层面透视了当代中国公共行政改革任务的艰巨性和道路的曲折性，同时也从另一个层面折射了当代中国行政改革的基本向度。本文从回应转型期行政权嬗变透视当代中国行政改革的艰巨性和曲折性，旨在寻求适合中国国情的公共行政改革的路径及行为选择，从而彰显其理论价值和实践意义。 中国属于发展中国家，公共行政改革经历了曲折的发展历程，行政权嬗变形态较为复杂。新中国建立之初，行政权在社会主义宪政雏形下自身配置不完善，并且受传统行政的影响较大，行政权的工具性近乎目的性。政府职能结构在以阶级统治为重心的理念下，政治统治职能不断扩张，社会管理职能定位为政治统治服务，并且不断缩小，职能实现方式到处充斥着政治性、行政性和直接性。在改革开放前的那段时间里，高度集权体制与构筑的弱小社会使整个政府职能扩张，行政权无限膨胀，渗透到社会各个领域，从个人到组织，从微观到宏观，没有任何自主性，几乎都成了行政权的附属物。在行政权膨胀的高发期，不仅行政机构臃肿、规模庞大，而且人员数量增多、人浮于事、效率低下。更为严重的是高度统一的行政权成了控制社会的唯一手段，可以指挥支配一切。具体表现在以下几个方面： 从社会结构看，整个社会都是按照行政层级、行政区划建立具有严格等级关系色彩的系统，各种社会组织无论其社会分工性质和专业特征是什么，都按照一定的行政级别而构成行政隶属关系，并且根据这种行政等级和行政关系直接受行政权的支配与控制。行政权也依靠这种结构一直延伸到所有社会组织和团体，同时又通过这些组织和团体渗透到社会各个成员，最终形成实际的行政权关系，从而使整个社会关系成了行政关系。由此而来，行政权适用范围广泛，并且没有明确的行使界限，可以干预社会生活的各个领域和各个方面。因此，在那个时期整个社会渗透或充斥着行政权。 从立法、司法、行政三者的关系看，形式上人民代表机关执掌着最能体现人民意志的立法权，司法机关执掌着法律监督权，都可以对行政机关行使的行政权实施监督，但是体制不完善和机构发育不良等诸多因素，使这些机关并非都能按照组织法独立地行使自己的监督权或监督职责。立法权和司法权在监督行政权制度安排上的某些缺陷难以对行政权实施有效监督，必然导致行政权在实际运行中的独立支配地位牢固。这种国家权力关系架构又助推了执政党成为监督制约行政权主要的强大政治力量，同时也加剧了依赖执政党对行政活动直接领导的“二元制行政主体”格局的形成。 从行政权运作与法律的关系看，多变的特殊政策、行政指令(规范性文件)代替了稳定且具有普遍约束力的法律规范，行政权的非规范运作客观上导致了人们对法律虚无主义的认知。行政权运行缺乏法律规制，行政权在控制社会过程中的行为必然体现的是人治行政。 20世纪70年代后期，中国确立了全面改革的方略，行政权的嬗变得以加速。但是在改革之初，由于对行政权与社会的关系缺乏正确理解，所以在提出改革高度的中央集权管理体制时，只是在政府机构之间重新分配行政权，也即是将中央行政权一部分下放给地方政府行使，由原来的中央行政权控制变为地方行政权控制，并未在行政权与社会的关系上作出大的调整。虽然这种改革给地方带来了一定的自主性，同时也提高了地方的积极性，但是并没有触及行政权如何适度地作用于社会这一根本问题，行政权对社会的超强控制依然没有改变，改革实践与初衷相悖，没有达到预期的效果，潜在的新问题同时也在改革过程中浮现出来。 到了80年代，中国在总结和反思前一段改革之后及时做出调整。随之，在90年代建立和完善市场经济体制的同时，对行政管理体制也进行了较大改革，实行政企分开和转变政府职能，行政权与社会的关系发生了深刻的变化。主要表现在：①市场体制的确立，从根本上改变了传统的计划经济模式和经济运行方式，企业自主权扩大和经营机制转换，摆脱了行政权对社会经济领域的直接控制，从根本上改变了行政权与经济管理权直接的关系；②行政权对社会的控制幅度有了很大的收缩，国家直接控制社会资源的领域已经大大减少。在整个国民经济体系中，各种经济成分共同发展，城市公共福利事业社会化，农村村民自治制度、社会保障及社会救济制度建设都有相当程度的发展，社会自我协调能力明显提高，这样就减少了行政权的控制范围；③行政权对社会的控制方式和强度也明显改变，不再以强制性的行政指令和行政计划为主要方式，而是以法律和经济的手段为主，辅之行政手段来调节和控制社会运转。尤其是私法领域的契约方式在公法领域中的运用，自愿平等的行政契约和非强制性的行政指导也开始作为重要方式在政府管理中运用；④行政权与社会组织在结构关系上的分化，改变了过去社会组织行政化的倾向。各种类型的社会组织，如各种协会、行会、学会、研究会、民间社团和一些经济组织、事业单位与国家行政分离，成为具有明确法律地位或享有法律人格的组织。这些组织的自治性增强，就使行政权中本应属于社会拥有的部分重新回归社会，促进了社会的自我发育和成熟，从某种意义上说孕育或催生了公民社会。
