胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”党的十七大报告首次提出了实行大部门体制的改革设想，是非常值得重视的方向性要求。从政府管理实践来看，英法两国长期奉行大部门政府体制(简称“大部制”)并取得了较好的管理成效。当前，研究英法两国推行大部门体制的理论与实践，总结其经验和教训，有助于为进一步推进我国政府机构改革提供启示和借鉴。 一、问题与分析框架 2007年出现的中国出口商品在欧美遭遇查封和质量起诉的一系列事件表明，我国政府的现行部门结构在新的对外开放条件下遇到了新的挑战，分头行使同类职能的政府各部门之间缺乏及时有效的沟通、未能对危机作出迅速、一致的反应，是导致事态恶化的原因之一。随着我国改革开放的逐步推进，社会利益日趋分化和复杂化，各种社会事件和冲突逐渐显现，如何有效管理和妥善处置各种社会事件，构成了对我国政府的全新挑战。这些挑战既要求政府承担一系列新的职能，更迫切地需要政府部门进行结构调整，提高职能行使效率。 政府职能的变迁反映了政府外部环境的变迁，政府必须通过转变职能与其所处的外部环境相适应；政府组织结构的调整反映了政府内部结构的改变。政府在努力适应外部环境的同时，还必须调整内部组织结构以有效行使变化了的职能[1]。在现实中，政府调整内部组织结构以提高职能行使效率的路径主要有两条：一是相机抉择的“小部制”，在政府部门间进行细致的专业分工，组织结构变动频繁；一是政府部门综合行使同类职能的大部制，将相关职能整合到同一政府部门之中，组织结构比较稳定[2]。 传统的组织结构理论以泰勒、法约尔、韦伯和怀特为代表，他们主张强化组织的内部管理，围绕业务职能开展分工与合作，主张保持较小的组织管理幅度，以任务、程序、地点和服务对象为标准划分政府部门，通过等级制和非人格化进行组织内部协调。怀特认为行政组织体制有集权制和分权制两种，前者强调部门间的密切配合，后者强调行政部门的独立性。经过理论发展和实践检验，职能原则和程序原则成为设计政府组织结构的基本原则。基于职能原则的政府组织结构，其优点是可以节约交易成本，发挥组织的规模经济优势。通过在部门内部引入责任制，强化部门首长的职能，便于在部门内部采取有力措施配置组织资源，提高行使职能的效率。这符合詹姆斯·威尔逊的“官僚——管理理论”，即在官僚机构内部实行结果导向和建立责任机制。这种组织结构的缺点是，容易增加组织内部的管理成本，往往以提高管理成本为代价来节约组织间交易成本。基于程序原则的政府组织结构，其优点是符合权力制衡原则，通过分散行政部门所掌握的资源和权力，有助于实现权力的分散化和提高透明度，从而降低权力寻租的收益并提高其成本。这种组织结构的缺点是，在节约部门内部管理成本的同时容易提高部门间交易成本，导致公共服务的目的与手段背离。 当前，在国外学术界具有代表性的组织结构理论主要是詹姆斯·威尔逊的双变量组织理论和敦利威的官僚预算组织理论。詹姆斯·威尔逊根据对政府部门进行产出和成果测量的难易程度将其划分为四种类型：产出和成果都能看到的部门——生产型组织，如税务局；产出能够看到而成果不能看到的部门——程序型组织，如军队；成果可以看到但产出不容易看到的部门——工艺型组织，如教育部；产出和成果都不能看到的部门——解决型部门，如外交部[3]。这一组织结构划分标准为我们认识行政部门的运作特征提供了便利，有助于我们对政府部门进行有针对性的绩效评估，这与我国倡导的决策、执行和监督相协调的政府机构改革要求相近。敦利威依据超级项目预算、项目预算、机构预算和核心预算这四种政府部门预算的成分对政府部门进行了划分，主要判断标准是政府部门在预算分配中的地位与作用。他划分的部门类型包括：供给型部门，具有极少的可支配预算；管制型部门，具有极少的预算；转让型部门，具有一些可分配预算；契约型部门，具有较多的可支配预算，以项目为主要预算支出形式；控制型部门，预算分配部门[4]。这种基于预算成分的政府部门类型划分，对于我们理解政府部门的行为模式非常有帮助，但是无法成为我们通过行政组织结构重组提高行政管理效率的直接参考，它的主要价值在于为中央政府提高预算资金配置效率提供了理论参考。 通过理论回顾与文献评估，可以看到设计政府结构时应追求部门内部管理成本与部门间交易成本的平衡，以职能为主线的政府组织结构具有交易成本低的优点，以程序为主线的政府组织结构具有管理成本低的优点，为了实现两者的均衡，纵向组织结构设计应坚持程序原则，横向组织结构设计应坚持职能原则。 二、英法大部门政府体制的理论与实践 英国大部门政府体制的理论基础来自约翰·密尔，他认为，设立行政部门的原则应以处理行政事务的目的与手段的统一性为主，明确行政部门和人员的责任，为行政负责人提供独立的决策权责和决策辅助[5]。1918年发表的《富尔顿报告》确立了英国政府组织结构的设计原则，即“按任务分工”的职能原则。富尔顿认为这样可以使职能行使中的“混乱与重叠的情况减少到最低限度”，这是对大部制的明确理论表述。在实践中，英国的做法是把一些职能有联系的小部门合并成“特大部门”；“特大部门”可以制定自己的策略和决定工作重点，也能自行解决问题，而不用通过部门之间的委员会进行长时间的讨论；它大得足以完成一些专门性的工作，它能支持中央比较明确的政策。
