近年来，调整行政区划一直是我国公共行政领域的一个热点。目前，世界上很多国家都实行三级行政管理体制，而我国现行省—市—县—乡四级(或称为五级：中央—省—市—县—乡)行政管理体制，基本上是与传统计划经济体制相适应的。虽然这种体制也曾发挥过一些积极作用，但是，随着社会和经济的发展，原有地方行政体制的弊端逐渐显露出来。本文以美国地方政府结构、职能和特点为例，探索值得借鉴的国外区划体制改革的成功经验。 一、中国地方行政体制现状 我国地方政府从横向结构而言，目前存在四种类型：一是为了一般地域管理的需要而设置的地域型地方政府，如省、县、乡；二是为了各民族的团结和对少数民族地区实行特殊管理而设置的民族区域型地方政府，如自治区、自治州、自治县；三是为了人口密集的城镇地区实行专门管理而设置的城镇型地方政府，如直辖市、地级市、县级市、镇；四是为满足某一特殊管理需要而设置的特殊类型的地方政府，如林区、矿区、特别行政区等。[1]在纵向上，按照宪法规定，我国的行政层级分省、县(自治县、市)、乡(民族乡、镇)三级，但现行行政层级却由省、市、县(市)、乡(镇)四级组成。而这种四级体制的实际存在则要追溯到“市管县”体制的确立。 所谓“市管县”体制，“是指在行政区划上，根据行使国家政权和执行国家职能的需要，并兼顾地理条件、历史传统、风俗习惯、经济联系、民族分布等实际情况，把同一经济区内的一些县(市)划归为中心城市进行管理，成为由省直接领导的一级地方政权”。[2]地级建制原来并非一级政府，而是作为省级政府的派出机关存在。改革开放以后，为打破行政壁垒和城乡二元化体系对资源自由流通的限制，中央发文要求积极试行地、市合并。从此，市管县体制在全国范围内推行，使我国的地方政府层级由原来的虚四级制(省、地区、县、乡)为主，变成了现在的实四级制(省、市、县、乡)为主。 “市管县”体制在当时的社会条件下确实对城乡优势互补，壮大经济规模，加快城市化进程等起到了积极的作用。改革中国现行区划体制，取消市管县的设置，建立省—县—乡三级区划体制的呼声日益高涨。2005年6月，国务院总理温家宝在全国农村税费改革工作座谈会上明确提出，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”2006年3月十届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，提出在“十一五”期间行政管理体制上要“减少行政层级”，财政管理体制上“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”等内容。[3]虽然未直接提出，但与实行省管县体制的思路是一致的。 二、美国地方政府结构及特点 美国为联邦制国家，不实行中央集权的政治体制，而采用地方分权的法治体系。美国的政府体系可以简单地分为联邦、州、地方政府等三级。美国的州政府不属于地方政府，而是构成联邦的成员政府，州以下的县、市、乡、镇和特别区才是地方政府。在美国的50个州政府之下，有82000多个地方政府，其组织形式和管辖权限极为复杂，大致可以分为县、市、镇、特别区和学区这五大类，其组织形式、职能和特点如下： 1.美国地方政府职能及组织形式 (1)美国县政府 美国县政府的职能主要是完成州政府委托的事务，没有实行“三权分立”，多数县的议会就是行政机关，实行议行合一。县政府的组织形式主要有3种：①县委员会制，选举产生的委员会兼行议决权和行政权；②县委员会—经理制，委员会行使议决权，并聘请一位专家担任县经理；③县委员会—县长制，县委员会和县长都由选民选举产生，分别行使议决权和行政权，带有分权制衡的色彩。县行政长官下设预算、人事、计划、采购、劳资关系、就业和社区服务等部门，分别负责有关方面的管理。 (2)美国的城市政府(通常说的市政府) 美国市政府的组织形式与县政府类似，呈现出多样性。这是因为美国实行联邦制，各州可以自行决定不同类型的市政体制。美国城市政府的组织形式主要有三种：①市长—议会制。这种体制以分权为原则，市长行使执行权，市议会行使立法权。这种体制内部有强市长型和弱市长型两种不同情况；②市议会—经理制。小城市较多地实行这种市政体制。市议会行使议决权，并公开招聘一位专家任市经理，授予市经理统一指挥市政府工作的全权，包括独立任免政府部门首长的权力；市议会议长兼市长，但只有礼仪性的职权；③市委员会制。市委员组成市委员会，市委员会既是议会又是政府，每位委员既是议员又兼任若干个政府部门的首长，委员们推选其中一位主持会议，他就是市长，若轮流主持，市长就轮流担任。市长没有否决权，只有一些礼仪性的职权。[4] (3)其他 美国的乡镇由于人口不多，一般不设代议机构，乡镇民大会议决公共事务。乡镇民大会成员有3～5人，由选民选举产生，美国的特别区和学校区都是因特定的管理目的而没的，因其职能不同，组织形式呈现出多样性。一般情况下，设立一个民选或委派的委员会。 2.美国地方政府的管辖权限 美国的县、市、镇、特别区和学区这五大类地方政府各有其职权。美国的县具有较悠久的历史，与乡、学区和特别区一起被美国法律列为准自治法人，其原因是，它们的设置主要是出于执行州政务命令的需要，以区别于作为真正自治法人的市、镇、村(其设置主要是出于办理本地居民自治事务的需要)。
