[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1003-8353(2008)01-0012-23 在十六届六中全会《决定》的第四部分“加强制度建设，保障社会公平正义”中，专门有一段阐述了社会保障问题：“完善社会保障制度，保障群众基本生活。适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”①。 在2007年召开的党的十七大报告的第八部分“加快推进改善民生为重点的社会建设”中提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。完善事业、工伤、生育保险制度。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。采用多种方式充实社会保障基金，加强基金监督，实现保值增值。健全社会救助体系。做好优抚安置工作。发扬人道主义精神，发展残疾人事业。加强老龄工作。强化防灾减灾工作。健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”②。 上述这两个当今中国最重要的文献都如此看重“社会保障”，是与民情民意相通的。在2002年以来历年的《社会蓝皮书》中，零点公司关于“城乡居民生活质量”的调查表明，对“社会保障”的社会关注率基本上都名列三甲③。 然而，社会保障问题是一个涉及面极广、相关的影响因素甚多的社会政策问题，要厘清其中的头绪，还须从基本的概念框架谈起。 一、社会保障的概念框架 一个“与众不同”的社会保障定义 进入新世纪，中国的社会保障研究似乎应该更上一层楼。能否有新的突破，可能关键在于三个“超越”：其一，要超越二十世纪既成的社会保障刻板印象；其二，要超越教科书式的社会保障概念体系；其三，要超越发达国家工业化过程中形成的对社会保障制度的思维定式。 在《市场经济与社会保障》④书中，曾经对“社会保障(Social Security)”下过一个“与众不同”(一位同行的评价)的定义：“社会保障是现代国家社会政策和社会立法的重要内容，是国家和社会为补偿现代化过程中被削弱的家庭保障功能，帮助全体社会成员对付现代社会中的社会经济风险，运用社会化的保障手段，依法保障全体社会成员基本生活的经济福利制度。”这个定义的“标新立异”之处是：强调了社会保障制度是为了“补偿现代化过程中被削弱的家庭保障功能”而进行的制度安排。其含义有二： 其一，为什么在现代社会中会出现社会保障？这是因为在社会化大生产的社会经济背景下，家庭保障已经不能有效地起到保障的作用，所以要以保障的社会化来应对生产的社会化。譬如，在传统社会中，以儿女尽孝为基础的家庭保障的一项基本原则就是“父母在，不远游”。但是，在现代社会中，劳动力流动是资源合理配置的重要手段，无论对社会，还是对个人，只有流动起来才能发展。人一流动，四海为家，家庭保障就显得远水救不了近火了。 其二，家庭保障和社会保障的此消彼长会是一个漫长的过程，所以，我们应该适时和适度地去研究和把握这个进程。尤其要注意的是，不要人为地加速家庭保障的消亡。一般来说，家庭保障应该是最个性化和人性化的保障，因为其中除了与社会保障同样具有的资金保障和照料服务以外，还有亲情慰藉的因素在内。 当然，在这个定义中，也免不了包括与其他社会保障定义“大同小异”的含义，主要有两点： 其一，社会保障的责任主体首先是国家和政府，国家作为社会管理的最高权力机关，政府作为执行国家权力的具体代表，保障全体社会成员的基本生活是其当然的责任。 其二，社会保障的目标是追求社会公平，保障全体社会成员的基本生活需求。从这个意义上说，社会保障是按“需”来进行再分配的。但是，这里所说的“需”只能是生存需要和安全需要等较低层次的基本需要。如果目标过高，就有可能对社会经济发展产生不利影响。 总的来说，这个定义是比较“保守”的。考虑到中国仍然是一个发展中国家，所以，社会保障制度的设计还是宁可“抠门”一点。 社会保障安全网的构成 社会保障通常被看成是一张“安全网”，但是这张安全网并不是单层的，而是由三个层次的制度，亦即上下重叠的三张安全网复合而成的。 最下面的一张安全网是“社会救助(Social Assistance)”，亦即中国的“最低生活保障制度”，简称“低保”。这张安全网就架在贫困线之上，目标是切实保障贫困人口最低标准的生活水平，以确保每一个社会成员在任何情况下都不至于跌落到贫困陷阱中。因此，社会救助或最低生活保障制度通常被称为“最后的安全网”⑤。 中间一层安全网是“社会保险(Social Insurance)”，这张安全网通常被看作是现代社会保障制度的“主干”或“中坚”。社会保险的目标是当劳动者，有时也包括其被赡养人，在遭遇老年、疾病、失业、工伤、生育、伤残和死亡等社会经济风险时，保障其基本生活水平。 最上面的一层安全网是“社会福利(Social Welfare)”，在国外常常称为“社会服务(Social Services)”或“人类服务”(Human Services)。在中国，为了避免与日常用语中相同词语混为一谈，特意将这一类服务称为“社会福利服务(Social Welfare Services)”。在中国，社会福利服务通常是指非营利性质的服务性保障。社会福利的目标旨在提高全体社会成员的福利水平，使有需要的人得到相应的照料性或便利性的社会服务。
