改革开放以来，我国政府公共服务职责在经济发展、市场演进和改革深化的过程中也处于不断地变迁之中。一方面，政府与市场的边界在动态中“有进有退”，另一方面政府公共职责也在各级政府间漂移。与此同时，各级政府的财政保障能力与其履行事权的偏离程度日益受到社会各界的关注。本文通过分析政府公共事权的演变路径和政府间财政体制等方面的现实制约因素，试图说明目前政府间公共服务职责的划分与财政保障能力之间的矛盾所在，以及可行的解决路径。 改革开放以来，随着我国经济体制改革的深化和市场经济的快速发展，政府的公共职责也在不断的调整之中。在这个过程中，如何正确处理政府公共服务事权的变迁与财政能力保障之间的关系，日益成为公共财政改革的焦点问题。 一、改革开放以来政府公共事权变迁的路径分析 在计划经济时期，财政基本上可以用“无所不包”来描绘，即财政不仅包揽公共产品的供给，而且包揽了大量私人产品。所不同的是，在当时的国有经济占绝对统治地位的情况下，相当一部分公共品的供给是由财政部门之外的国有经济单位具体实施的，如以“企业办社会”的形式基本解决国有企业职工的教育、医疗、劳保等公共需求问题，以及以“政企合一”的人民公社形式基本解决农村的基础公共服务设施、农村教育、养老等方面的诸多问题。其微观格局是：这些公共服务的成本往往是以国有企业和人民公社成本核算的形式体现的，反映到财政上最终是实际上大部分形成“财政减收因素”，即减少了财政收入。因此，我们不能说当时的财政以那么少的收入规模包揽了全社会的公共事务。如果把企业和人民公社“办社会”的费用分离出来回归到财政，那么财政的实际运转规模要大了许多。即使如此看待，在当时的情况下，财政的“无所不包”实际上主要指的是政府的支出责任，即“现金流”层次上的问题，而具体管理权有相当部分则是由政府部门之外的国有企业及其主管部门和人民公社来完成的，并不是由政府亲自操办的。 改革开放以来，为了培育市场和让位于市场，我们逐步确立了国有企业的自主权，进而将越来越多的国有企业进行了股份化改造，甚至直接转让。这一系列的改革结果是逐步使这些企业的经营目标单一化，即企业利润最大化。为此，企业办社会的形式越来越不适应形势的发展，在全国范围内逐步剥离其承担的公共服务职能已经是在所难免的事情了。这样一来，随着改革的深化，国有企业及其主管部门原来承担的社会性公共服务职责（包括事务管理权）逐步回归到政府公共部门。与此同时，随着农村家庭联产承包责任制度的实施，“政企合一”的农村人民公社逐步解体，农村集体和村民集体也基本上不再参与公共产品和服务的提供，原来的社会公共服务职责就自然而然地落在了随后成立的乡镇政府肩上，突兀出农村基层政权组织的公共服务职责，也超越了乡镇政府自身的财政能力，是造成起财政困难的制度根源。 可见，在总体上说，我国经济改革的现实趋势是：不仅社会公共服务的支出责任而且包括其管理性事权日益回归到政府公共部门。这是我国市场化改革的必然逻辑！关键的问题是：政府公共部门如何适应这种情况而有针对性地进行调整，以免在制度转换中出现职责空白和缺乏相应的财政保障措施。 不仅如此，随着我国经济实力的增强，我们已经处于人均GDP在1000～3000美元的社会经济发展时期。按照目前流行的说法，在此期间，社会经济矛盾处于活跃时期，人民的公共服务消费需求层次也在不断的提高，政府需要适应形势的发展不断提高公共产品供给的水平。这样，在社会居民享受政府公共服务方面，不仅要求公共服务的均等化，而且也要求不断提高公共服务的人均享受水平。在此情况下，政府公共服务无论在“横向范围”的扩展而且在“纵向层次”的水平提高上都需要与时俱进。这一系列的公共服务职责的演化和扩展，客观上要求及时调整和正确处理政府与市场的关系，以及不同政府层次间的事权、财权和财力的关系。 二、我国公共服务职责在政府间的划分和财政能力保障的体制性分析 政府的主要职责是为社会生产和生活提供公共产品和公共服务的，但这些服务是需要在政府的不同层次进行分工协作的。一个最为基本的要求是，无论公共服务职责如何在政府间划分，均需要形成政府对公共服务的“完整性”供给，即不能出现“无人问津”的情况，否则，不管责任追究到哪一级，在总体上，政府就不能说是很好地履行了其职责，不能说是很好地处理了政府与市场的关系。 自改革开放以来，我国政府间的事权基本上沿袭了计划经济时期的特征，基本上没有主动进行过框架性变革。虽然近年来由于地方财政，尤其是县乡财政压力，我们才开始逐步尝试调整政府间事权，如教育事权逐步采取以县为主的体制，但迄今为止，大的变革还没有发生。存在的问题是：自1994年以来的“分税制”财政体制改革却在财权和公共收入方面实行了“向上集中”的倾向。这在客观上造成了政府公共服务体系在制度转换过程中的摩擦和地方财政保障能力的缺位，影响了生产的发展和人民福利的改善。 然而，从实际情况看，即使政府间事权的划分在制度框架中没有进行“大动作”调整的情况下，因市场成长和市场化改革而“释放”出来的社会性事务却逐步加剧了政府间事权划分的失衡。也就是说，在市场深化的过程中由国有企业和人民公社等方面的组织结构变迁而“释放”出来的许多社会性事权不得不由地方政府首先承揽起来，但由于层次错位或者地方财政能力保障不足而造成事实上的供给不足。例如原来由企业和人民公社承办中小学教育，在其逐步分离的过程中由基层城市政府和县乡政府“接纳”，但在财力保障方面由于在政府间财政“分灶吃饭”改革中没有考虑到或者没有充分考虑到而增加了基层政府的公共服务压力。而且，不少地方在剥离“企业办社会”的时候，让上级企业“轻装前进”，增强了上级政府的财政能力（或者减少了上级财政的补贴压力），但却让当地政府承担了过多的“社会包袱”，影响了地方政府的积极性。还比如，在实施“天保工程”中，政府为了保护生态环境让许多林业公司转产或者歇业，但这些企业职工的社会负担却不适当地甩给了当地政府。表面上看，这种事权变动似乎是社会公共职责在政府间进行了“下倾式”的漂移（即我们经常说的“事权下移”），但实际上却主要是由“市场化改革的微观释放效应”所致。为什么这些基层组织结构在变迁中释放出来的事权大多数落在地方政府肩上？其原因主要有二：一是上级政府与生俱来的“政治优势”；二是基层政府更加靠近民众，老百姓“找政府”自然首先找地方政府。
