[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1003-8353（2007）06-0034-04 政府改革是当今世界各国普遍面临的重大现实问题，业已成为世界性重大研究课题，引起各国学者的普遍关注，但从总体上说，理论的研究远远不能满足政府改革实践的需要，我国的政府改革研究尤其如此。究其原因，最根本的问题是，没有把政府改革当作一个综合性的改革过程来对待，没有把政府改革当作一门综合性的科学来研究。由于受各自学科视野、理论体系和研究方法的局限，不同学科、不同学者提出的理论观点或政策主张各不相同，甚至相互矛盾，表现在改革实践中，不免给人一种头痛医头，脚痛医脚的印象，致使改革的整体效果大打折扣。因此，全面认识和深刻理解政府改革实践的复杂性和综合性特点，对政府改革进行跨学科的交叉性、综合性研究，就成为深化政府改革理论研究，推动政府改革实践的必然要求。 一、改革实践昭示：政府改革是一个综合性改革过程 在我国，政府改革可以说是一个长期的、持续的过程。新中国成立后，伴随着国家政权体制的建立和巩固，政府行政机构的建立和调整，政府改革也相伴其中。1978年十一届三中全会后，在改革事业在不同领域全面展开并不断推进的过程中，政府改革也相继进行多次。大致说来，每一次党的代表大会都提出政府改革的建议，紧随其后的人民代表大会便正式提出政府改革方案，改革实践随后在中央、省级及地方全面有序地展开。到2002年中国共产党第十六次代表大会提出政府改革建议和2003年第十届人民代表大会正式推出政府改革方案，这已经是我国改革开放后的第五次政府改革了。这在世界各国都是少见的。 纵观我国20多年政府改革历程，可以发现，政府改革并不是也不可能单独而孤立地进行，而是与我国整个改革事业紧密联系在一起的，是集政治体制改革、经济体制以及社会改革为一体的全方位综合改革。具体可以从以下三个方面来加以理解： 首先，从政府改革的动因看，现行的政府管理体制不适应经济社会发展需要是政府改革最深刻的原因。从表面上看，我国政府改革的原因是由于机构臃肿、人浮于事，效率低下，而且每次在论及政府改革的必要性时，都特别强调由于机构臃肿，机关人员庞大，造成政府开支超出了国家财政所能承受的范围。这似乎给人一种印象，政府改革的主要原因是由于巨大的财政压力所致。其实，财政压力只是政府改革的直接原因和表面现象，而不是政府改革的根本原因。显然，政府改革有着更深层次的原因，这就是现行的政府管理体制不能适应经济社会发展的客观需要。众所周知，我国传统的政府管理体制是建立在计划经济体制之上，而计划经济体制最大的特点和根本缺陷集中体现在高度集权的“全能政府”的角色定位上。在传统的计划经济下，我们人为地“创造”了一个全面排斥市场和市场机制的经济体制，政府不仅要对宏观经济运行负责，而且直接介入各经济主体的微观经营活动，企业的人、财、物、产、供、销等都严格受制于政府部门的计划；政府不仅承担繁重的经济职能，而且承担着繁重的社会职能，形成了一个责任无限、职能万能、权力高度集中、机构设置繁杂、人员庞大的政府管理模式。我们现在已经看得很清楚，计划经济体制不仅不能保证经济社会健康高效发展，而且必然导致政府机构庞大、效率低下。这就是十一届三中全会后我国径直地走上以市场经济为导向的发展道路的根本原因，也是政府改革的深刻的经济根源。 其次，从政府改革的内容看，政府改革与经济体制、社会管理体制改革密切相关。无论是政府机构改革，还是政府职能界定以及政府行为方式转变，都离不开经济社会体制的变革和整个社会管理体制的推进。换言之，没有经济社会领域的配套改革，政府改革也不可能有所进展。我国政府改革实践正反两方面的经验教训充分说明了这一点。从1978年三中全会到1998年前，我国共进行了三次政府改革，但改革的效果都不是很理想。究其原因，主要是因为把政府改革的关注点更多地放在了“机构”上，放在了表层的改进上，而没有把机构改革与职能转变和管理体制创新相结合，从而导致了虽然在改革的当时精简了一些部门和人员，但改革后不久很快就出现反弹，精简的机构和裁减的人员都以各种不同形式得以恢复，致使政府改革始终不能跳出机构的精简——膨胀——再精简——再膨胀这一恶性循环的窠臼。总结以往政府机构改革的成败得失可以看出，有两点决定政府机构改革的成败：一是政府机构改革与职能转变相结合；二是政府的机构改革是否与宪政的进程相结合，即机构改革的根本目标是要让政府对公众负责，使政府受到更有效的监督。应该说，从1998年以来，我们的政府改革在很大程度上对第一点作出了积极的回应，如明确地提出机构设置要与市场经济的需求一致，政府职能要向宏观调控、社会管理和公共服务方面转变，把生产经营的权力交给企业；机构的设置应建立在法制基础上，并在法制化的轨道上运作；克服文牍主义和官僚主义，遏制腐败和不正之风，减轻财政负担。如何从宪政的高度来推进政府改革，这是我国政府下一步必须面对的问题。显然，要解决第二点，既不仅仅是政府改革的问题，也不单单是经济体制改革的问题，而是要求在政治体制改革的层面上，推进国家政治制度进一步民主化和法治化。这些都意味着政府改革已经远远超出了其自身改革的范围，与经济体制改革、政治体制改革以及社会管理体制的改革紧密联系在一起。 第三，从政府改革的地位和作用看，政府改革既是经济体制改革的前提条件，也是政治体制改革的重要组成部分，是政治体制改革和经济体制改革的结合部。众所周知，1978年后我国的改革首先是从农村实行家庭联产承包责任制开始的。家庭联产承包责任制的实行绝不仅仅是农村生产经营方式的改变，而且引发了经济体制向市场化方向发展的深刻变革，触动了政治领域政社合一的人民公社体制的解体。随后我国的改革从农村到城市、从单一的经济领域向其他各个领域全面推进和展开。应该说，在整个改革进程中，经济体制改革始终处于主导和中心地位。但应该注意的是，市场经济包含的政治含义是政府与经济的分离，其政治前提是政府不插手民间的经济事务，就此而言，市场经济与有限政府是一对双胞胎，政府和市场都需要独立的生存空间。在一国之内，政府的空间和市场的空间基本上是零和格局，政府多一份，市场就少一份，反之亦然。市场经济的扩展，必须与对政府的权力、职能和规模的限制同时进行。而在我国，要对政府行政权力进行调整与改革，又不可避免地涉及更深层次的党政关系。如果党政关系不从根本制度上真正理顺，政企、政社、政事关系都难以理顺。因此，政府改革承载了经济体制改革和政治体制改革的双重要旨，是两者的结合部。由此，研究政府改革不仅要以发展生产力、发展市场经济的标准加以衡量，以此考察政府职能的实质变化，而且要从政治体制改革的高度对国家权力结构和制度安排进行宏观把握。
