1931年秋，江、淮、汉、运诸水同时泛滥，酿成特大水灾。国民政府除了赶办急赈，还举办工赈。关于工赈的宗旨，“最好能仿效欧美科学方法施赈，庶款不虚糜，而成效易睹也”。① 在国民政府救济水灾委员会（以下简称“国水委”）灾区工作组所拟定的《灾区工作方针》中有着鲜明体现：“灾区工作，以救命为前提，但不以救命为止境，……灾区工作，注重标本兼治，除散放急赈外，实施各项防灾计划，如水利、移垦等，以为根本之救济。”② 《国民政府救济水灾委员会报告书》中亦谓：“本会成立之始，办理救灾事宜，关于治本计划，注重以工代赈。盖政府藉灾民之佣作，以修筑堤防，灾民赖政府之救济，以维持生活。事关实惠，款不虚糜，防患恤灾，一举两得。”说明“国水委”并不简单停留在“消耗性”救济（急赈）上，而且注意到水利设施的建设等“生产性”救济（工赈）。 同时，1931年江淮水灾工赈也是近代以来义赈与官赈势力消长的一个分水岭。政府救灾能力于此得以彰显，《国民政府救济水灾委员会报告书》中谓：“吾国历来办理赈济事业，多属私人团体。此次灾患遍及东南数省，损失之巨，流亡之多，万非私人机关所能集事。政府有鉴于此，是以设立本会，负责办理救济灾民，及灾区善后事宜。忆在设立之初，即经决定将扬子江及淮运两流域各堤坝修葺改筑，两者并施，所有工役悉用灾民为充，隐寓以工代赈之意。”对于这种角色的让渡，华洋义赈会在其宗旨中也明确宣称：“在救灾、防灾两方面，主要责任仍由政府及地方当局负担，本会则处于襄助地位……欲引起当地政府及人民踊跃参加与负责之决心。”③ 本文即通过对工赈的组织管理体系、项目运行、利益格局、取得绩效四方面的考察，来分析1931年江淮大水工赈机制的框架、特点及其借鉴意义。 一、组织与管理机制 工赈作为一项系统工程，首先需要制度上的建构，制定缜密的组织规程，严格按照制度进行运作，以便整合各方关系，明确责任人的权责，疏通工赈的运营流程。江苏省工赈管理机关主要分为两个系统：一是江苏省地方工赈组织——江苏省工赈委员会；另一系统是“国水委”下设的工赈处及赈区工赈局等中央直属机构。 在地方上，设立工赈委员会统一指挥，将全省划分为不同的几个工赈区，具体负责管理灾民的招募、居住、安置等。江苏省工赈委员会的组织，由省政府、民政厅、财政厅、建设厅厅长为当然委员，省党部代表一人及专家三人为聘任委员，以建设厅厅长为主任委员。下设四组分掌事务：经济组掌工赈款项之筹措支配；水利组掌全省水利之设计；工程组掌一切工程之实施；总务组掌一切不属各组事项。每组设主任一人，由委员会就各厅主管各该项事务富有学识经验之职员调充之。委员会各组事务员调用各厅职员助理，必要时酌用雇员。为方便办赈起见，于工程实施地点设立工赈分会。工赈委员会组织规程的制定、修改与施行的最高法定机关为江苏省政府委员会。 国家系统的工赈组织。1931年“国水委”灾区工作组设置了工赈处，以席德炯为处长，主持工作，并聘美人史笃培（扬子江水道整理委员会测量总工程师）及李仪祉（陕西省政府委员兼建设厅长）两水利专家赞助工作。为了便于管理及施工，又在工赈处之下设各区工赈局，共分为18区工赈局。其中，苏省设立了四区工赈局。工赈局一般针对较大的工程，且“视地方确有完成工程一部分力量而患工款不足，经本会核准补助施工者”，由国家统筹办理，派驻地方。其性质“系属慈善性质，通用当地灾民以工代赈征工为原则，以发给工款为补助”。④ 在中央与地方赈务组织之间，权责划分比较明确。“国水委”灾区工作组工赈范围规定：“（1）查此次洪水之后，官民堤防溃决冲刷所在皆是，若欲一一修复培垫，人力财力势所难能，本会工赈自应分别堤之官、私，工之缓急，择要举办，以应急为主旨。（2）本此意旨本组就现有财力以及工程需要斟酌权衡，分配粮米款项，会同工程所在之省政府及主管机关，召集灾民，分段施工，量工给赈，不敷工款，应由地方筹措接济。（3）工巨款绌，不敷必巨，实在意中。拟再呈请国府加筹赈款，如获邀准，即可减轻地方负担。”⑤ 上述规定，已明确了工赈是在中央政府的职权范围之内，直接由“国水委”灾区工作组筹办，为国家社会行政行为，其经费来源也应主要是由国家财政拨款；同时，由于工程涉及到地方政府的责任和当地人民的切身利益，地方当局应积极配合，组织人力及赈务机构，并对缺额的资金进行补充，充当辅助作用。 以上主要是就经费划分层面来讲，如果从工赈负责机关及组织实施上看，中央与地方间的关系随工赈项目的差异而不同。一般而言，较大的工赈工程，特别是跨省或区或流域的大工程，由“国水委”工赈处直接负责组织实施；当工程进展到各省县时，由各地机关配合协助，并招募灾工。而那些规模较小、需费不多、工程利益地方性的工赈，包括急赈期间修复圩堤、修葺房屋、整修道路的小工赈，往往由当地公私机关合筹，而“国水委”查放局只负责有限度的赈麦或赈款支持，通常采取与地方筹款对等的支援原则。如此，既有利于协调不同区域和行政区划、统一规划部署的一面，但有时也会产生职权划分不清，政出多门，本地资源不能为本地建设充分利用的负面效应。 以江丹工赈局为例。“工赈局为补助地方修筑江都、丹徒两县沿江圩岸而设立，定名为国民政府救济水灾委员会灾区工作组江丹工赈局”，表明了其中央性质。从机构设置和职责分工上看，工赈局设正副局长各一人，工程师一人，承赈务专员之命，兼理本局一切事务；另设监察、事务两股，每股设股长一人，监察员、事务员各三人，分掌其事。工赈区（局）以下，视工程之大小分为若干工段，每段设段长一人，就地方公正人士之知工者选任，秉承工赈局分掌该段征工及实施一切事务，视事务之繁简，酌设监工员、办事员若干人，分任其事。工段以下分为10团，团分20排，每排灾工25人，择其能力优者为排头，每段灾工总计5,000人。关于人员的选任，局长、副局长、工程师由赈务专员遴选报由本组聘任，股长、段长、监察员、事务员由局长遴选，报请专员分别委聘，监工员、办事员由段长报请局长聘任，转报专员处备案。⑥
