中国户政制度起源较早，相传开始于夏禹时代。虽然，学术界目前尚有不同争议，除战国说以外，还有西周说、春秋说、战国末至汉初说等。但是可以说明，至迟在战国时代，中国已对户籍制度的重要性有了正确的认识。民国时期，南京国民政府的户口查记制度可分为四种：一为户口普查，其适用法规为《户口普查条例》；二为警察户口，其适用法规为《非常时期重要城市户口查报登记办法》；三为保甲户口，其适用法规为《县保甲户口编查办法》及《户口异动登记办法》；四为户籍及人事登记，其法规为《户籍法》及其《施行细则》。目前的研究大都集中于其人口数量的变化上，而对这些繁烦的法规背后所隐藏的当时国民政府的政治意图少有涉及。本文拟以当时的浙江省为例，分析国民政府时期的户口查记制度。① 一 南京国民政府成立后不久，内政部认识到户口对其施政的重要性，于1928年5月要求浙江、江苏、安徽三省首先进行人口普查。由于时间紧迫，江、浙、皖三省便依据民国四年制订的《警察厅户口调查规则》、《县治户口编查规则》两个规则实施。国民政府对这次人口普查非常重视，致电苏、浙、皖三省政府，要求： 江、浙、皖三省户口，须限八月底，三个月内，第一期调查完毕，责成各县长实行，如有仍若从前之选民册，谎报乱填，一经查明，则处县长与调查者以死刑，省政府有关之委员，亦处应得之罪。② 不久，国民政府内政部又下令，再次重申浙江省的普查工作必须在三个月内完成。浙江省民政厅在接到命令后，即颁布《浙江省第一期调查户口办法》，附以《调查表》式样五种，以及预算标准等项，要求各县举办。具体要求：下属各县“以本年六月为开始期，八月三十一日以前为报告到省期”，并由市县政府依照期限酌定各该市县调查进行次序，以及全境查竣日期，由其督率警察机关及调查人员办理之。并规定：此次调查户口以市县政府各级警察局署为调查机关，以各地乡警、里正牌甲或村耆为调查人员。③ 为了确保工作的正常进行，浙江省政府还制订了严厉的处罚措施，对于“调查户口如有误漏或虚伪填造，或查报逾限者，该管各机关长官及调查人员，均从重惩处。”④ 浙江省政府在给本地牌甲、村耆的《调查表式》中还特别加以说明：凡住户、船户、寺庙、僧道均应一律调查；凡户不分正附，一宅住数户者，以数户计，父子、夫妇及同父兄弟虽分炊而仍同居者以一户计，异居者各为一户。外姻同族相依过度或友朋只身寄居者及佣工人等，均同列一户。前店后家，如系同主者，以一户计；各户不论男女，以尊长者一人为户主，机关团体、学校场厂、商店及其他公共处所，以主管人为户主，僧道以住持为户主；各户之男女人数不论外出与否，均应填入“人口总数”栏内，但有外出者，须附记栏内注明外出人数。⑤ 浙江省政府颁布了普查样式表，各县召集公款公产委员会，农民协会，保卫团等团体，及警察官吏等会议，要求分各区进行普查。 1928年8月底，浙江省除天台、温岭二县因故迟延外，各县陆续调查完竣。浙江省的此次人口普查进展较为顺利，但也有意外情况： 惟僻壤之民，误以为调查户口，为征收丁粮，或三丁抽一征兵之以上准备，对于调查之举，竟有涕泣以求免，举室迁避者，人民之智识若彼，其不信赖政府若此，孰令致此？可为叹息者也！⑥ 调查结果显示，1928年浙江人口数为20，632,701人；1931年，浙江在筹备乡镇制改闾里制时的人口为20,230,738人，1932年复查时人口为20,331,737人。⑦ 1931年、1932年浙江省调查的人口数目，均低于1928年的人口数。但这次调查的表格设计过于简单，尤其是在“人经他往”这一类别中不列“他往”一栏，“于本户仍计算在内，将公共处所及口一并计算，颇有重复”⑧，事后发觉错误，虽欲改正，已不可能。对于浙江省的此次人口查记中的错误，当时有人曾举例指出：某甲为绍兴人，旅居杭州，在本籍既为外出人口，要杭县复算入杭州人口，“而因表内无寄籍人口之故，无从互相减除，是一人二录矣”；团体、机关、学校、工厂等，都是根据户的形式加以编入，但是那些没有给户内人口提供家庭住所的团体、机关、学校、工厂而言，其职员、教员、学生、工人，既作为“本籍外出人口”登记，又作为有集体住所的“户”和“口”登记，此外，当时大约有60万宁波人居住在上海，在杭州市40余万人口之中，绍兴人占半数以上，“计此二项，已八十万，其余本省人旅居于本省，或侨居于外省、外国者无论已。而前表所列外出人口，全省仅四十余万。此缺憾也。⑨ 因此，这次调查的人口比实际人口要多。 同年7月，内政部颁布《户口调查统计报告规则》，通令各省一致举办，将以此作为筹备地方自治的准备工作。《户口调查统计报告规则》要求各省市按照其所规定的《户口统计表》（三种）进行调查，县政府要按照各区的上报人数进行编制，市及特别市则按公安局的报告编制。县市政府编制之户口统计表，应送由该管民政厅汇齐编制后，报由内政部备案；特别市政府编制之户口统计表，应径报内政部备案。对于还未实施自治规章的省市，除了《户口统计表》外，还应填写《户口调查表》（四种）。调查表由各市县政府督率各公安局调查办理，未设公安局地方，由该管地方官署遴员办理。调查办法，除已施行自治规章之省分依其自治区划办理外，其余均依警区办理；未设警区地方，由该管地方官署就保卫团区或原有习惯划分之。《规则》还特地要求：“户口统计第一二两表，每年造报一次，户口变动统计表，每月造报一次。”⑩ 虽然内政部对调查内容及调查表式作了统一的规定，但还是有不少地方各自采取了国外不同的户口普查方法进行。即便如此，此次调查不久还是停顿下来，未能继续办理。
