中图分类号：K265.2文献标识码：A文章编号：1009-8860(2008)03-0130-07 立法院是1928年10月成立的国民政府最高立法机关，在战前的“训政体制”之下，国民党全国代表大会等单位拥有最高立法权，掌握着国家法律体系中宪法性文件和最重要的行政法的立法权，但立法院仍是大量一般性法规的制定机构和法律体系建设的主要机构。进入抗战时期，整个国家的政治制度向战时体制转变，“军事第一、胜利第一”成为主要的目标，国民政府的立法体制也发生了巨大的变化。立法院在职权范围、立法程序等方面相应地做了调整，以适应抗战的需要。研究立法院的调整，对于研究抗日战争时期国民政府的政治制度与中国法制现代化的进程有一定的意义。 一、立法院权限的变化 七七事变发生后，正在各省市考察的立法院工作人员立即赶回南京，立法院加入了国家政治动员的行列。1937年11月，国民政府决定迁都重庆。立法院在当月17日举行第四届第119次会议，决定随政府西迁，并于当天下午开始迁移。在西迁期间，立法委员们分赴各省市考察，为战时立法工作做准备。1938年4月国防最高会议常务委员会许可立法院重行集会，25日第四届立法委员在重庆举行第120次会议，立法院恢复活动。1939年始，日本多次派飞机空袭重庆，各政府机关奉令分别转移到乡下办公，立法院于1939年5月移到重庆郊区独石桥，直到抗战胜利。 随着国家的政治制度逐渐转为战时体制，国防最高委员会不仅是战时的政策决定机关，而且也是执行机关。国家行政权、立法权几乎都集中于国防最高委员会。战时集权体制的建立，保证了国民党对社会资源的全面控制，有利于在抗战时期集中全部国力来对抗日本的侵略。同时，国民政府迫于压力，采取了一些开放政权的举措：如设立国防参议会与国民参政会。在此情形下，国民政府的立法体制也相应地发生了很大的转变。 (一)立法院与国防最高会议(国防最高委员会)的关系 历次《国民政府组织法》都规定立法院为国民政府的最高立法机关，并明文规定：“立法院有议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案及其他重要国际事项之权。”[1]但是，抗战时期，立法院的议决权，颇受战事限制，独立立法的机会越来越少。国防最高会议常委会议第54次会议许可立法院重行集会时，以两个条件相约束：“(1)凡应交立法院议决之案而国防最高会议认为有紧急处置之必要时，得以《国防最高会议组织条例》第7条办理，事后按立法程序送立法院。(2)立法院所议各案，与战事有关系者，应先送国防最高会议核议。”《国防最高会议组织条例》第7条规定：“作战时期，关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”[2]这样的规定，是鉴于作战时期情形紧迫，而普通的立法程序手续繁复，费时较多，不足以适应作战期间的迫切需要。然而，这也表明立法院在抗战时期的立法权受到极大限制。 战前，国民党中央具有立法权的机构共有四个：国民党全国代表大会、国民党中央执行委员会全体会议、常务会议及国民党中央政治会议(以下简称“中政会”)。抗战时期，国民党中央具有立法权的机构减少到两个：国民党全国代表大会与国防最高委员会。整个抗战时期，国民党只召开过一次临时全国代表大会与一次全国代表大会，故抗战绝大部分时间内最高立法机关只有国防最高委员会。1939年1月通过的《国防最高委员会组织大纲》第一条规定：“中央执行委员会于抗战期间设置国防最高委员会，统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权。中央执行委员会所属之各部、会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部、会，兼受国防最高委员会之指挥。”[3](P563) 立法院隶属于国防最高委员会，同时又是国民政府的最高立法机关，那么，国防最高委员会和立法院的关系如何？国民党于1939年3月将中央执行委员会常务委员会第116次会议决议案令通知立法院：“国防最高会议组织条例案废止，现行法令中关于国防最高会议之职权，应由国防最高委员会执行。”[1]此规定是原则性的。一直到1942年2月20日，国民政府才将国防最高委员会与立法院关系的调整办法告知立法院：“(1)国防最高委员会决定之立法原则，立法院如有意见，应尽速陈述。(2)法律案如无紧急或特殊情形及《国防最高委员会组织大纲》第8条规定之事实发生，仍应交立法院审议；关于前项紧急或特殊情形之存在，应由提案机关以书面详述理由，呈国防最高委员会核定。(3)国民政府依国防最高委员会决定公布之法令，应令知立法院；立法院对于此项法令毋庸再行审议。”[4] 调整办法第一项表明，立法院对于国防最高委员会所定的立法原则有陈述意见权，但也只是“尽速陈述”，国防最高委员会采纳与否，立法院是无法置词的。调整办法的第二项并没有明确规定“紧急或特殊情形”的准确含义。对此调整办法，有立法委员明确提出异议：“此种紧急或特殊情形之存在与否，应由国防最高委员会自行认定，以昭慎重，如许各机关提案请求核定，此例一开，未免妨碍立法职权，而于法制前途影响尤巨。”“虽在战时，因紧急情形应为便宜之措施，仍须顾及立法权之行使，以扬法治之精神。”[5] 然而，这些意见并未被国防最高委员会采纳。抗战时期，国家的立法权基本上集中于国防最高委员会，身为“国民政府最高立法机关”，立法院的职权大为减少，这和战前的处境有很大的不同。
