20世纪70年代末以来，随着经济的稳步增长，公共事业迅猛发展，公共财政面临平衡各类公共事业发展需求的压力巨大。由于高校从非政府渠道筹集经费的能力较强以及其产品的较高个人收益率，使得高等教育与其他公共事业竞争财政拨款的优势逐渐削弱。这就意味着即使在公共财政收入增长的情况下，高等教育拨款的增长空间也是有限的，无法完全满足高等教育迅速发展所需的经费投入。20世纪80年代，中国在进行普通高等教育投资体制多元化改革的同时，也对其财政拨款方式实施绩效改革。 根据萨米和豪普特曼的观点，绩效拨款（Performance-based funding）是指将拨款与绩效挂钩的拨款方式，各国现行的绩效拨款方式可分成四类[1]：一是竞争性经费（competitive funds），通常以项目经费的形式通过同行评议的方式择优资助，是最常见的绩效拨款方式；二是绩效专项经费（performance set－asides），指政府将一定比例的高等教育财政经费单列，作为按绩效指标分配的专项经费，一般不按公式进行分配；三是绩效公式拨款（payments for results），指根据绩效指标按公式分配一部分或全部高等教育拨款；四是绩效合同（performance contract），指政府与高校签订合同，以实现共同的绩效目标。在实践中，高等教育绩效拨款方式经常与投入因素或协商拨款等传统的拨款方式结合使用，而且许多国家和地区还将不同类别的绩效拨款方式结合运用。 一、我国高等教育绩效拨款改革及成效 随着高等教育投资体制的改革，我国高等教育拨款方式也发生了转变。1985年以前，政府对高校采取的是“基数加发展”的拨款方式。这种拨款方式是指财政部门和学校主管部门按照学校的规模及各种日常经费开支的需要核定一个拨款基数。由于该方式简单易行，在高等院校数量较少、结构单一的情况下具有一定适用范围。但由于其基数的确定缺乏系统明确的科学依据，可能造成高校之间的不平衡，难以形成公平竞争的机制，不利于高等教育事业更快更好的发展。为此，1985年，在充分调查并吸取国际国内高等教育财政体制改革的有益经验的基础上，原国家教委和财政部提出采取“综合定额加专项补助”的方式核定高校年度教育事业费预算。“综合定额”指财政部门或高校主管部门制定的生均教育经费的定额标准，并对不同层次、不同种类的学生分别规定不同的定额标准，这部分占绝对比重；“专项补助”是对前者的补充，它是在考虑学校的各种特殊需要后，由财政部门或学校主管部门单独安排。但改革后普通高等教育事业费拨款的本质仍然是基于教学工作量（学生人数）的投入因素公式拨款，而普通高校科研经费中的科研事业费则根据专职科研人员的规模确定。因此中国普通高校的财政经常性经费仍然以传统的投入因素公式分配，不利于有效地刺激高校提高经费使用的效率和效益。 20世纪80年代后，中央政府实施了一系列以提高绩效为目标的高等教育财政改革政策。其中，逐步设置的国家自然科学基金和国家社会科学基金等竞争性经费的分配对象面向全社会，并非专门针对高校。教育部门早期设立的一些重点高校和学科建设政策尚不能称之为绩效拨款，因为这些政策都没有明确的、固定的、长期的经费资助安排，更多地体现为招生、人员配置、项目竞争等方面的政策性扶持和优先发展待遇，即使安排了专项经费，其实施也缺乏系统性，而且这些政策大都缺乏明确的高校或学科评选以及绩效考核机制。由教育主管部门负责管理或协调的、针对普通高校的绩效拨款中，规模最大的莫过于“211工程”和“985工程”专项资金。它们都是在高校经常性经费之外单列的、非公式化的绩效专项经费。 二、绩效专项经费——“211工程”和“985工程”专项资金 我国从1995年开始正式启动“211工程”以实现“面向21世纪，分期分批重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科……争取有若干所高等学校在21世纪初接近或达到国际一流大学的学术水平”[2] 的总体建设目标，建设内容包括学校整体条件、重点学科和高等教育公共服务体系建设三大部分。“211工程”采取国家发改委、财政部、教育部（和其他中央部委）、地方政府和高校多方共建的形式。目前“211工程”高校共有107所。“211工程”“九五”和“十五”两期建设已经圆满完成，期间重点学科建设项目共有1379项，总建设资金完成数高达368.26亿元，其中中央专项78.42亿、教育部等中央部委60.49亿、地方政府85.00亿、高校自筹144.35亿[3]。 1998年正式启动的“985工程”的总体建设目标是“创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科”，建设内容包括机制创新、队伍建设、平台建设、条件支撑和国际交流与合作五大项。“985工程”的建设资金来自教育部和财政部中央专项资金、地方政府和其他部委共建资金及高校自筹资金。到目前为止，“985工程”已经实施了两期：一期大致为1999年至2003年；二期为2004年至2007年。高校数量也从一期的34所增加到二期的38所。 绩效拨款的首要特征是将拨款与绩效挂钩。“211工程”和“985工程”都在不同阶段、不同程度上将拨款与绩效挂钩。首先，它们在重点高校、学科或平台和基地的评选过程中都考虑了绩效因素。“211工程”项目学校的选择采取部门预审、专家审核和国家发改委审批立项的方式，部门预审过程中对入选重点高校的前提条件和遴选条件以及重点学科的评选条件做出明确规定。“211工程”高校评选采取的是公开竞争（指以专家评审方式进行的淘汰性遴选）和政治协商相结合的方式；而“985工程”高校的选择主要通过非公开竞争（指专家非淘汰性审核）和政治协商相结合的方式[4]。其次，它们在执行过程中通过建设项目的可行性研究报告论证以及绩效考评衡量绩效。入选“211工程”和“985工程”并不代表着高校能自动获得一定额度的经费资助。项目学校必须按建设项目编制可行性研究报告，经专家论证后由发改委或教育部和财政部审批下达具体的项目经费预算。它们均实行年度总结、中期检查和项目验收三个阶段的检查和监督。“211工程”验收结果成绩显著和效益突出的学校、重点学科建设单位和个人将获得表彰；而对于未达到验收要求的高校，其列入“211工程”的资格将面临被取消的危险。“985工程”绩效考评的依据是批复的可行性研究报告和项目预算确定的绩效目标；内容是专项资金的使用效益。“985工程”建设项目的检查、审计和绩效评估均由教育部和财政部组织，并根据结果对项目学校进行奖惩。
