现行高等教育质量政策的特点 1.目标导向与精英决策：高等教育质量政策的过程分析 政策过程可以起源于问题，也可以起源于目标。人们通常把以“问题”为中心来考虑政策方案、资源安排的政策过程称为问题导向的政策过程；把以“目标”为中心考虑政策方案、资源安排的政策过程，称为目标导向的政策过程。问题导向的政策过程主要针对现状，也就是目前高等教育存在什么问题和出现何种困境，政策着眼于问题的解决和困境的摆脱；而目标导向的政策过程则主要是面向未来，即从如何达成未来发展目标的角度进行政策设计。很显然，问题导向与目标导向是政策过程的两种不同方式，两者并无优劣之分，不能简单地认为哪种导向的政策过程比另一种导向的政策过程更科学、更合理。而且，在政策形成的实际过程中问题导向和目标导向的政策过程往往会同时出现或交替出现，难以严格区分。至于分析一个具体的政策是何种政策过程，或应采取何种政策过程，则需要依据具体情况而定。 从实然的角度看，我国高等教育的许多质量政策带有明显的目标导向倾向。“211工程”和“985工程”是比较典型的高等教育质量政策，对我国高等教育的发展影响重大。有学者指出，这些政策往往“价值判断在先，政策方案在后，先有宏大政策目标的宣示，之后才有政策方案的设计，是一种比较典型的理想导向型政策过程”。[1]这种目标导向的政策过程有助于明确和保证高等教育发展方向，同时有利于高等教育发展目标与政策的契合，从而能够更好地促使高等教育发展目标的达成。但从这一政策过程的实际情况来看，也常常出现目标过于宏观以至难以把握的现象，有的甚至模糊不清，比如，什么是重点大学？什么是世界一流大学？争议颇多，莫衷一是。而政策目标的模糊不清，往往会给政策的实施和评价带来一定的困难，最终影响政策的有效性。 从明确政策目标到形成正式的政策方案，实际上是一个政策制订和决策的过程。不同的政策制订过程形成不同的政策制订模式。有学者按政策制订主体的不同，把政策制订模式分为理性模式、精英模式、渐进模式和公共选择模式。[2]我国高等教育质量政策的制订，应当说在很大程度上具有精英模式的特点。所谓精英模式，一个重要特点是政策形成过程中领导者（政治精英）起关键作用，政策更多反映出领导者的价值诉求和意志倾向，尤其是在对关键性的政策问题有着不同偏向的情况下，精英人物的意志倾向常常占据主导地位。实际上在“211工程”和“985工程”的制订、决策过程中，领导者的意志（虽然这种意志也可能代表的是集体意志，但常常是以领导者个人的主导、赞成和支持密切相关）起到了关键性的作用。“211工程”政策的制订，与时任国务委员兼任国家教委主任李铁映同志的倡导和推动有很大关系，由他提出的“面向21世纪，办好我国的100所重点大学”成为“211工程”政策出台的先声；[3]而“985工程”则被看作是1998年5月4日江泽民同志在庆祝北京大学建校100周年大会上讲话的政策落实。政策制订的精英模式与我国教育体制中长期存在的行政性和计划性有很大关系。应当说，精英模式有其合理性，特别是在我国社会政治民主制度建设的现阶段，由“精英制订政策既是一个现实的选择，也是决策成本最低的选择”。[4]但这一模式的问题也很明显，比如，政策制订存在一定的随机性，缺乏整体性和系统性；人为因素影响比较大，缺乏相应的制度保障和程序保障，容易出现在论证不充分的情况下仓促出台。 2.重点发展与效率优先：高等教育质量政策的价值分析 戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”，[5]而“高等教育政策本质上是对高等教育领域中价值的权威性控制”。[6]一般而言，价值的大小，总是按照满足人们需要的程度而定。需要可以分为物质需要和精神需要，这些需要在现实中常常体现为各种利益关系。因此，价值分配也可以理解为利益分配。从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对全社会实行权威性的利益分配。政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是政府选择利益和综合利益，分配的关键是落实利益。由利益选择到利益综合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策过程中的价值取向与这种利益取向完全一致。 我国高等教育质量政策在利益分配中体现出重点发展与效率优先的价值取向。首先，从利益选择来看，重点发展无疑是我国高等教育质量政策的主要价值取向。“211工程”、“985工程”是建国以来重点大学建设政策的延续。1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》提出：“211工程”的目标是“集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右重点大学和一批重点学科专业”，“985工程”的目标是“重点支持部分高等学校创建具有世界先进水平的一流大学和一流学科”。《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》提出，“十一五”期间，教育部、财政部决定实施国家示范性高等职业院校建设计划，通过重点建设100所国家示范性高等职业院校。其次，从利益综合来看，效率优先是高等教育质量政策的主要价值取向。高等教育质量政策利益选择以重点发展为价值取向，必然导致利益综合以效率优先为原则，否则，政策带来的结果不是减少利益矛盾，而是扩大利益矛盾，影响高等教育的稳定与发展。“211工程”建设高校、“985工程”建设高校的选择过程，是一个利益博弈过程，哪些高校可以入选，哪些高校不能入选，成为争论的焦点。最终入选的学校基本上是具有较长的办学历史，学科专业齐全、办学条件较好的高校，一个关键的标准就是效率优先。效率优先原则带来的好处是，有利于集中资源，促进高等教育质量在一定领域、一个较短的时期内获得快速提升。效率优先原则也会导致负面的影响，比如资源分配更加不平衡，导致高校之间的竞争落差更大。一些已获得重点支持的“211工程”高校、“985工程”高校，为了进一步提高竞争能力，一味追求学科专业的大而全，从而失去每所高校应有的特色和个性，等等。效率优先原则在一定时期存在有其合理性，但把它作为一种长期的价值取向则是值得质疑的。效率优先原则在今后的高等教育质量政策中需不需要调整，以及如何调整，是一个值得进一步思考的问题。
