【中图分类号】 G647 【文献标识码】 A 【文章编号】1003-8418(2008)05-0036-04 教育公平是近一段时期高等教育经济与管理研究的热点问题,同时也是高等教育财政拨款理论与实践发展必须面对的重要理念之一;研究高等教育财政拨款模式需要研究教育公平与高等教育公平相关概念的内涵与原则。 一、中国高等教育政府拨款模式的不公平问题 新中国成立以来,我国高等教育政府拨款模式主要经历了三次变革:一次是1949-1985年实行的是“基数+发展”的增量拨款模式;一次是1985年至今实行的“综合定额+专项补助”的公式复合型拨款模式;最近的一次则出现在2002-2006年逐步成长起来的“综合+项目预算”的预算复合型拨款模式。第一种拨款方式的优点在于:具有一定的简单和易操作性,符合当时我国高校少,资源相对集中的特点;但这种拨款模式的缺点也非常明显——其“发展拨款”部分具有一定的行政随意性、不公平性和弱竞争性。而沿用至今的“综合定额+专项补助”拨款模式相对于第一种模式有它发展和进步的一面:首先“综合定额”的确定在一定程度上体现了政府拨款从科学的价值角度考虑了高校规模发展的实际需要;其次“专项补助”代替“发展拨款”减少了政府拨款的随意性,而且也考虑到社会经济发展对不同层次高校的不同需求。最近出现的“综合+项目预算”的拨款模式改革尚未真正成型,其拨款性质仍然是“综合定额+专项补助”的“预算”形式化。虽然这种预算复合型拨款模式具有一定的公开性、可预见性和需求导向性,但由于我国高等教育财政体制、立法不完善、资源有限、自上而下的“供给主导型”的高等教育财政观念尚未根本改变等原因,目前我国高等教育财政仍然深受“综合定额+专项补助”模式的影响。 伴随着我国高等教育从“规模发展”到“质量发展”理念的转变,由“综合定额+专项补助”拨款模式及其影响而带来的问题已经越来越突出: (一)“综合定额+专项补助”拨款模式客观上加剧了高校盲目扩大招生规模、盲目上层次,在我国高等教育会计核算体系尚不完善的前提下,这种高等教育财政拨款模式助长了高校内部相关利益集团“设租”与“寻租”等行为的发生 “综合定额+专项补助”的拨款模式的主体部分是“综合定额”。在我国,政府拨付给高校的“综合定额”确定的基本思路是:(1)对全国高校本科生培养成本按照专业区分进行抽样核算,所得到的数据作为近一段时期内“综合定额”计算的标准。(2)依据高校上一年的在校生规模作为乘数。在校生规模(折合学生数)计算的公式为:“折合在校生数=普通本、专科(高职)生数+硕士生数*1.5+博士生数*2+留学生数*3+预科生数+进修生数+成人脱产班学生数+夜大(业余)学生数*0.3+函授生数*0.1”。(3)再将(1)项乘以(2)项从而得到综合定额(还要根据学校类型进行系数调整)。在这种模式下,高校的财政收入主要依靠本科生、研究生的招生规模——这就刺激高校想方设法扩大招生规模、提升办学层次。 另一方面,1998年由财政部、教育部等相关部委颁布试行的《高等学校会计制度》在固定资产折算规定、未收学费、负债记账、财政支出分类等方面还很不完善,为学校相关利益集团挪用财政经费、捏造数据、欺上瞒下留下了可乘之机。 《高等学校会计制度》规定,高等学校核算一般采用收付实现制。收付实现制是以现金收到或付出为标准,来记录收入的实现和费用的发生。但是我国高校现行的经费运作体制却是“高校先做负债,再确认事业收入的会计核算办法”,这与收付实现制原则是明显相悖的。在“综合定额+专项补助”拨款模式下,高校的规模发展直接导致了高校负债规模的急剧膨胀;由于收付实现制在我国高校实践中的不完善以及负债高校指望政府为债务全部埋单,高校领导就能据此放心大胆地进行“设租”、“寻租”。另一方面,由于现行高校确认事业收入的依据结构具有以下特点[1]:一、依据高校已缴财政专户的学费;二、依据财政部门给高校核拨款项或批复指标——这造成了在“综合定额+专项补助”的拨款模式下,高校管理层通过扩大招生规模能够“一石二鸟”:一方面能够获得更多的政府财政拨款;另一方面也能够通过多次收缴学费(只上缴第一次)来截留、挪用学费而获得巨大利益。又比如《高等学校会计制度》规定:高校固定资产不记提折旧,而是用“固定资产”的增减来反映其增减变化。与此相对应,高校会计科目中没有“固定资产折旧”这一科目。这在现实核算过程中肯定无法完全反映高等教育培养成本,尤其是那些建校几十年的众多高校,为了固定资产更新不得不通过财政拨款之外另想办法。在“综合定额+专项补助”的拨款模式及其影响下,最直接有效的举措便是通过扩大招生规模,增加事业收入来完成固定资产更新。 (二)在我国尚不完善的“分税制”财政体制背景下,“综合定额+专项补助”的拨款模式加剧了我国部属高校与地方高校之间的教育财政不平衡 在我国,由于历史和社会发展等原因,“分税制”财政体制改革还不够彻底、不够完善。我国1994年实施至今的“分税制”财政体制具有“让利不分权”、“事权划分不明晰”、“财权与事权不统一”、“转移支付体制滞后”等特点。实施“分税制”财政体制后,中央财政占总财政收入的比重由1998年的49%上升到2002年的55%;相应的,地方财政占总财政收入的比重由1998年的51%下降到2002年的45%。尤其是中、西部大多数省份的地方政府由于税基小而杂、不成体系、征收困难等原因,造成了这些地区地方财政收入水平较低、公共经费拨款积极性不高的不利局面。