大学首先是世界性的，中世纪时它们作为国际化组织而产生，其教师和学生来自不同的国家，使用着拉丁语这一共同的语言进行着教学活动。但是后来高等教育发展出了为社会服务的第三功能，一批高等学校逐步地方化，地方性高等学校在数量上所占比例越来越大。现如今，高等教育既要为全人类的公共利益服务，同时也要为国家的经济社会服务，还要为地方的建设和发展服务。为地方发展和为行业发展服务，实质上也是高校为国家和为人类服务的重要组成部分，这一点，对中国这样一个地域差异显著的国家尤为重要。中国在世纪之交，实现了对整个高等教育发展方向有巨大影响的管理体制改革，这一改革直接涉及高等学校为地方和为行业服务关系的调整，从制度建设的层面对高等教育为地方发展服务予以优先保证。当前，我们仍需做进一步的制度保障完善工作。 一、建立两级管理体制，推动高校为地方服务 我国实行中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制。2007年全国共有普通高等学校1908所，其中中央政府管理公办高等学校111所，省级政府管理公办高等学校1500所、民办高等学校297所。 1.高等教育管理体制改革。上述体制是在上世纪末通过改革而实现的。之前的体制是中央政府各业务部门和省级政府分别管理一批高等学校，我们称之为“条块分割”。且中央政府各业务部门管理的高等学校水平较高，重点体现了为行业发展服务的思想。 1993年，国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》，提出“高等教育要逐步形成以中央、省两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”，由此拉开了改革的帷幕。1998年，借国务院机构调整的机会，下放了一批高等学校，实现了改革的目标，形成了目前的高等教育管理体制。反映改革与发展变化的有关数据见表一，可看出中央直属高校及其在校生数在整体中的比例迅速下降。 表一：普通高等学校隶属关系变化情况 普通高等学校数(所，比例) 普通高校本专科学生数(万人，比例) 总计 中央属省属 民办 总计中央属省属 民办 1992年1053 358(34.00％) 695(66.00％) 0 218.4493.89(42.98％) 124.55(57.02％) 0 1997年1020 345(33.82％) 655(64.22％) 20(1.96％)317.44 136.33(42.95％) 181.10(57.05％) 2007年1908101(5.82％) 1500(78.62％) 297(15.57％) 885 1172(9.1％) 1363(72.3％)350(18.6％) 注：1.1992、1997年数据根据中华人民共和国教育部发展规划司编《中国教育统计年鉴》(人民教育出版社)有关数据及计算整理，2007年数据根据教育部发展规划司编《2007全国教育事业发展简明统计分析》(内部资料)有关数据及计算整理；2.1993年8月，原国家教育委员会发布《民办高等学校设置暂行规定》；3.2007年民办学校学生数含318所独立学院学生数。 2.改革推动了地方高等教育大发展。高等学校隶属关系的变化只是一种体现形式。伴随着改革，中央更加重视法律、政策手段的宏观调控作用，具体的管理权力在不断下放。省级政府对区域内高等教育的统筹作用在不断加强，如设置专科层次高等学校的权力就在1999年由中央转移到了地方。这极大地激发了地方发展高等教育的积极性。 从表一可看出，10年来地方高等教育得到了极大的发展。从1997年到2007年，地方普通高等学校数(公办加民办)增加到原来的2.66倍，本专科学生数增加到原来的9.46倍。超过94％的高等学校为地方所有。 3.改革促进了高等学校为地方发展的服务意识。随着高等学校的属地化发展，它们为地方服务的意识在不断加强。首先，地方对区域内高等教育资源的统筹权在不断加大，并直接为公办高等学校提供经费支持。因此，它可以通过财政、政策等手段，影响学校的学科建设和服务面向。高等学校也意识到自身需要通过服务来赢得地方的支持。其次，原行业部委院校进行了服务面向的调整。200多所原行业部委院校划归地方管理之后，由为行业服务为主转为为地方服务为主，按地方经济产业结构的需要进行了一些学科上的调整，为地方服务的能力得到加强。第三，一些中央所属高校通过“共建”密切了与地方的关系。高等学校的发展离不开属地的支持。并且，由于中央所属高校一般实力较强、声誉较好，地方政府也乐于与其进行密切的合作。为了扩大对高等教育的投入，中央政府也支持并倡导这种合作关系。 二、地方发展高等教育的热情空前高涨，高等学校布局正在趋于合理 高等教育实行“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的管理体制”的形成过程，是释放地方发展高等教育能量的过程。 1.计划经济时期我国高等学校在省级区域间的不均衡设置。我国高等学校传统上是面向大区设置的，即在少数省市设置的高等学校具有为周边省份服务的职责。这样，高等学校布局在省份之间存在着多少不一的状况。由表二可见，在1993年之前的完全实行计划经济体制时期，华北地区高校以北京居多，东北地区高校以辽宁居多，华东地区高校以江苏居多，中南地区高校以湖北居多，西南地区高校以四川居多，西北地区高校以陕西居多。1993年，这6个省市虽然只占全国大陆地区省市数的19.4％，但其拥有的高校数却占到了33.6％①。另外，传统上普通高校主要集中在直辖市和省会城市。例如，1983年的753所普通高校在省会以上城市分布如表二所示：北京市集中了超过7％的学校，三个直辖市共集中了近15％的学校，占总数1/3以上的高校集中在10个城市中，省会以上城市共集中了56％的高校。
