一、高等教育责任制的涵义、分类和特征 责任制(accountability)这一概念由来已久，20世纪80年代以来在行政管理及教育行政管理领域得到了广泛运用。责任制意味着某种活动的正当化，意味着通过最有效的方式证明某些结果的绩效的责任。实施责任制的国际背景是全球化的深入发展。全球化是世界范围内社会关系的日益强化，突出地表现为世界范围内资本、技术、人员跨境流动的加速，以及由此带来的时间—空间的压缩。作为一个正在塑造和重新塑造我们生活的世界政治、经济、文化进程，全球化对社会生活各个领域产生了深刻的、跨越国家边界的影响。在这一席卷全球的当代潮流下，许多国家的政府改变了管理方式，责任制成为其中一项较普遍采用的具体管理措施。 对于何谓高等教育责任制，存在不同的理解。尼夫将这一广泛的、跨国的高等教育趋势描述为“评估型政府”，[1]埃尔—卡瓦斯提出：“最广义上，高等教育责任制指政府发起的对高等学校施加新的职责要求的一般趋势。”[2]实际上，真正在广义上使用教育责任制概念的学者是兰森。他指出，教育责任制“就是要惯例化地负责任，‘进行说明’，它指不同群体之间的正式控制关系，即一个群体有义务对另一个群体就职责的履行和公共资源的使用作出说明”。[3]可见，高等教育责任制是一个与效率、效果和绩效评估相关的概念，它要求通过有效的方式证明高等教育取得了预定的结果和绩效。在高等教育领域，负责任表现为：正当并明智地使用所配置的资源，以达到有效的目标。与之相应，高等教育责任制包括合理使用资源、提供证据、评价证据、注重成本及效果、改进教育过程等要素。[4]高等教育责任制是一个多维概念，可以按不同的标准分类。从层次看，高等教育责任制包括高等学校责任制、高等教育系统责任制；从责任要求的来源分，包括高等学校内部责任制、高等学校外部责任制；按职能划分，包括教学责任制、研究责任制、公共服务责任制、学习责任制、行政(包括财政)责任制，等等；[5]从价值取向的角度，高等教育责任制可分为新自由主义责任制、民主责任制。 关注效率、效果，注重结果、产出是高等教育责任制的基本特征。在这些方面，高等教育责任制与行政责任制、企业责任制并没有太大的区别。但由于高等教育的特性，高等教育责任制又表现出不同于一般责任制的特征。具体表现为，在高等教育领域，责任制往往与院校自治、政府介入、质量保障联系在一起。 责任制在企业管理中得到了普遍使用，在政府管理中也逐渐推行开来。但将责任制运用于高等教育则面临一些特殊的问题。首先，自治是高等学校格外珍惜的传统或努力追求的价值，高等教育界普遍希望维持自治现状，保持较大的自主权，免受来自政府和外部社会的过多干预，而责任制本身就意味着某种形式的外部干预。[6]其次，作为一种多目标组织，与企业和政府相比，高校的绩效责任更加难以度量。企业的目标主要在于营利，政府的目标在于实施公共管理或提供公共服务，它们的目标较为单一。高校的目标则包括提供教学、科研和社会服务，教学又涉及本科生、研究生等不同层次的教学，并且这些目标相互关联。测度效率和效果、评价绩效的分析工具，实际上并不适合于发生在高校这样的多目标组织的复杂的、相互关联的过程之中。 二、高等教育责任制的实践动力与理论依据 在过去二十多年中，高等教育责任制获得了迅速的发展，成为许多发达国家和一些发展中国家管理高等教育的一项重要政策措施。为了实施高等教育责任制，有的国家甚至在短短的几年或十几年内建立了相关机构，以加强对高等教育的责任管理和绩效评估。高等教育责任制的迅速发展并不是偶然的，它既有实践动力，也有理论依据，是在实践和理论双重推动下发展起来的。 (一)高等教育责任制的实践动力 高等教育责任制的实践动力是高等教育改革和发展的需要。其中，最重要的是高等教育发展需要大量的公共财政资源。在许多国家的政府支出中，高等教育经费占有相当大的比重。公共高等教育经费在公共教育经费中占有相当大的比例，生均公共高等教育经费在人均GDP中所占比例更为显著。众所周知，政府提供的公共服务不但包括高等教育、其他层次的教育特别是义务教育，而且还包括社会保障、公共卫生、福利、国防、基础设施建设，等等，高等教育需要与这些部门竞争公共经费。政府为了增强其合法性就要尽可能大规模地提供公共服务，这就要求扩大公共支出，而过于庞大的公共支出会超出政府的征税能力，从而导致普遍性的政府财政危机。[7]在这种背景下，政府就很自然地对高等教育提出一个问题：政府资金是否发挥了最高的使用效能。当然，高等学校还需要回答政府和社会提出的其他问题，如是否适应了学生的需要，其科研产出对国家研发事业是否做出了重要贡献，等等。要求高等学校回答这些问题，就必然要求它提供绩效证明，一个基本的途径就是实行高等教育责任制。 (二)高等教育责任制的理论依据 高等教育责任制的理论依据包括两个方面，其广义的理论背景是新自由主义，直接理论依据则是新公共管理。新自由主义是当代全球化的理论基础。新自由主义主张，为了增强国家的竞争力，政府需要改变管理方式，采取某些形式从一些具体事务中退出。责任制就是其中的一项具体措施，它强调市场驱动和绩效问责。 新公共管理是全球化和新自由主义背景下的一种管理理论，它既是一种理论，又是一种实践。新公共管理兴起于20世纪70年代末，与西方国家的行政改革紧密相联，又被称为“企业型政府”或“以市场为基础的政策”。新公共管理理论的基本主张是，政府管理应采取分权和评估模式，将更多的权力分配给公共机构如中介组织、评估机构等，减少直接的干预和控制，政府对公共机构的管理主要通过评估来进行，以市场运作机制代替福利国家运作模式。新公共管理的要点为：公共政策领域的专业化管理，强调公共部门内部以及公私部门之间的竞争，更多地运用私人部门如企业的管理实践，对资源使用更加严格和节约的要求，转向分权、主动参与式管理，要求对公共部门组织的绩效有明确的、可测量的标准，力图通过预定的产出度量来控制公共组织。[8]新公共管理的主要目标之一是专业判断，具体说就是使绩效和产出度量的设计程式化。其核心是，强调公共责任制，以更好地提高政府的效率，而要保证效率和责任，就要进行绩效测量。[9]与全球化相伴随的是，西方行政管理理论正在发生范式变迁，从公共行政转向新公共管理。在新公共管理中，政府的角色不再是“划桨”而是“掌舵”，责任机制则由以往的等级制和向上负责转变为市场机制和绩效问责。高等教育责任制的引入，是新公共管理理论在高等教育领域中的体现。尼夫将西欧加强责任制的高等教育管理称为评估型政府，其观念基础恰恰就是新公共管理。[10]
