在依法治国方略全面实施和高等教育科学发展的大背景下，大学章程的制定和实施日益引起大学主管部门和大学管理者的高度重视，也逐渐进入了大学管理的议事日程。如何进一步认清大学章程的内涵、本质和作用，使之更好地为大学管理服务，是每一个大学管理者及其主管部门都要认真思考的问题。 一、现代大学章程的内涵和特征 究竟什么是大学章程，学者们从不同的角度给出了一些关于大学章程的定义。有的学者从制定主体和制定依据的角度提出，大学章程是指“由大学的权力机构根据大学设立的特许状、国家或地方政府教育法律法规而制定的有关大学组织性质和基本权力具有一定法律效力的治校总纲领”[1]。有的学者从法律性质入手，提出大学章程的“契约说”和“自治法说”，前者认为大学章程是“大学举办者在协商的基础上就如何举办学校达成一致意见而订立的文件，是全体举办者共同的意思表示，对每一个举办者都有约束力”；后者认为，大学章程是“根据国家法律赋予大学自治立法权而制定的、规范大学组织及其内部活动的自治法，是大学的‘宪法’，大学的教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据，大学的其他规章制度都不得与大学章程相抵触，学校中的所有成员都必须遵守学校章程的规定”[2]。 上述各种定义或解释虽然角度不同，但大致可以勾勒出大学章程的基本轮廓。在此，笔者先撇开大学章程的基本定义不谈，而是结合大学的组织属性提出大学章程的基本特征。 根据传统观点，大学属于事业单位范畴。近年来，事业单位的改革按照“分类改革”的思路进行，一般有营利法人、公法人、非营利法人三条路径。我国《高等教育法》第二十四条明确规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”因此，大学法人应当归入非营利法人的范畴。 基于大学法人的非营利法人特性，大学章程具有以下特点：其一，大学章程是大学法人的宪法性文件，其内容是关于大学宗旨理念、目标任务、管理体制等的原则性规范，其效力高于学校一般规章制度，处于纲领性的地位。大学章程对于大学而言，就像宪法对于国家的地位和作用一样，因此它有“大学宪法”之称。其二，大学章程是大学法人的自治纲领，它是大学设立者就大学法人的重要事务所做的长期性和规范性安排，体现了强烈的自治色彩，是大学办学自主权的体现和依据。其三，大学章程是沟通“国家意志”和“大学意志”的桥梁，一方面，大学不得以营利为目的，要符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益；另一方面，大学要体现大学及其全体成员的共同意志，这种“公权”与“私权”之间的桥梁作用非大学章程莫属。 二、现代大学管理需要大学章程 制定实施大学章程是现代大学发展的需要。传统条件下，大学是相对独立于社会的“世外桃源”、“一方净土”。现代大学不仅要完成传播知识、培养高素质人才的使命，更要去创造知识，推动科技成果转化，服务社会发展需要，成为社会的“思想库”、“人才库”和“智囊库”。随之带来的便是现代大学职责不断增加，大学不仅要处理好与教师、学生的关系，而且要处理好与校友、媒体、社会的关系；不仅要大力开展教学、科研工作，还要大力进行校园建设、校友联络、争取社会捐助、国际交流合作等活动。因此，制定实施大学章程，加强大学管理，是高等教育现代化发展的必然要求。 制定实施大学章程是依法治校的需要。大学实现法治的前提是有法可依。新中国建立以来，特别是改革开放以来，经过若干年的发展，我国的教育法制建设取得了显著成效，先后颁布施行了《教育法》、《高等教育法》、《教师法》等一系列教育法规，形成了较为健全的教育法制体系。各个大学也分别根据各自的实际情况制定了一系列规章制度，大学管理正在朝着依法治校的目标迈进。同时应当看到的是，目前相当数量的中国大学还没有一部上承国家教育法律法规、下启学校规章制度的大学章程。作为具有“大学宪法”或“大学基本法”意义的大学章程，是依法治校的纲领和依据，是大学管理的基础环节。 制定实施大学章程是落实大学办学自主权的需要。过去长期的计划经济体制下，国家对于高等学校实行高度集中的管理体制，在国家制定的一系列高等教育法律、法规以及政策、文件的框架下，辅之以各个大学自己制定的有关规章、制度，大学在教学科研、招生就业、校园建设等各个方面基本按照国家的指令性计划实行管理。那时的大学办学自主权无从谈起。近年来，随着高等教育改革的不断深入，政府职能的转变，大学的办学自主权逐渐扩大，但这种“国家法律法规——大学规章制度”的法制模式仍然是一种政府主导下的法律体制。要真正改变这一状况，落实大学办学自主权，就要从过去政府对大学事务事无巨细的管理转变为主要依靠国家法律法规和大学章程来监管，其前提就是要构建“国家法律法规——大学章程——大学规章制度”的高等教育法制模式。 制定实施大学章程是建设世界一流大学的需要。一流的大学应当有一流的管理，这一点日益成为广大学者和大学管理者的共识。有学者列出了世界一流大学的九大基本特征，其中之一就是“管理科学规范，杰出校长掌舵”，“世界一流大学都有自己的‘大学章程’，具有高度的权威性和严肃性，并以章程为基础制定有各种规范，具有规范管理和依法治校的良好氛围。”[3]有了科学合理的大学章程并付诸实践，广大师生员工的工作热情和动力方能充分涌流、竞相迸发，方能创造一个和谐有序的校园环境和氛围，从而诞生“大师”，建造“大楼”，形成“大气”，最终建设成为世界一流大学。
