中国从计划经济向市场经济转轨，政府管理公共事务的范围和方式都在发生着显著变化，特别是在高等教育管理方面。建设高效、廉洁、有限的政府，实现良好治理，是中国改革开放、快速发展的必然要求。而高等教育的治理方式，也是随着政府治理方式的变化而改变的。 一、公共治理改革发展的分散化趋势 世界银行：《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》 世界银行报告认为，无论是在发展中国家还是在发达国家，政府治理的有效性问题都是非常重要的问题。转型国家放弃原有体制向市场经济进行转变，发达国家的福利社会存在难以为继的危机，一些发展中国家的发展战略面临失败危险。通过对世界各国政府施政和政府改革成功及不成功的经验分析，世界银行建议不同起点的国家都要考虑实行包括两个方面的同一战略：首先，应当使政府的行为与其能力相适应。许多政府往往不顾资源和能力承担了太多的责任，应当将政府行为集中于对发展起关键作用的核心公共活动。其次，注意建设适当的公共机构提高政府的活力。适当的公共机构将传递更全面的信息，促进政府有所作为，抑制垄断和腐败发生，协调社会利益，促进和谐相处。这一战略的基本出发点就是，恢复政府治理本来的意义，将政府从划船手的位置重新调整为掌舵人，实现良好的公共治理。 经济合作与发展组织：《分散化的公共治理》（2002年） 这份项目研究报告指出，从20世纪90年代开始，在世界范围兴起了分散化治理的潮流。在几乎全部参加该项目研究的国家，80年代就已经采取行动将一部分公共管理职权下放给政府之外的部门机构。依照这些部门机构的法人属性，OECD项目组将其划分为部门代理机构、公法行政管理机构、私法实体和其他形式等类型。其中，部门代理机构大都是由政府直接控制，公法行政管理机构多由政府任命理事会控制，私法实体则一般由政府委托公司董事会间接控制。对普遍大量存在的公法行政管理机构，OECD项目组又依接受政府委托任务的性质，将其划分为政策实施、政策指导和政策咨询等三种主要机构类型，分别给出了不同的内部治理方案。比如，政策实施类机构要求行政能力和客观公正，往往采用行政主导体制。政策指导类机构要求沟通能力和广泛参与，往往采用各界参与的委员会制。政策咨询类机构要求研究能力和独立可信，往往实行独立的研究机构组织方式。 中国政府治理体制改革之路 从改革开放以来，中国政府分别在1982年、1988年、1993年和1998年，进行了4次比较大规模的政府机构改革。国务院机构从100个减少到52个，部委从52个减少到28个，工作人员从51000人减少到16000人。增强了国家综合部门，减少了专业部门，在政府之外增加了大批部门机构和行业自治组织，一部分中央政府职能下放给地方政府和部门机构。在增加的部门机构中，也都包括政策实施、政策指导和政策咨询三种主要机构类型。 以上情况可以看出，无论是在中国还是在世界各国，政府公共治理分散化改革大的发展趋势都是共同的。 二、中国高等教育管理体制的根本性变革 政府管理高等教育的方式发生了根本变化 1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“当前高等教育管理体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制”。1994年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”。经过几次政府机构改革，高等教育部和教育部合并为教育部，工作人员从1200多人减少到500人左右，组建了一批政府之外的部门机构和行业自治组织。 高等教育分级管理的体制已经基本确立 1999年中央关于加强素质教育的决定提出，“今后3年，继续按照共建、调整、合作、合并的方式，基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制”。通过 “共建、调整、合作、合并”，有597所高等学校（占当时大学数量的大约1/２）合并组建为267所高等学校，一部分中央政府管理的高等学校下放地方、或者与其他高等学校合并。 政府非教育部门一般不再管理高等学校 1993年，全国高等学校1065所，中央政府60多个部门管理其中325所（教育部直接管理35所），占30.5%。经过十几年的改革和发展，到2006年，全国高等学校1867所，中央政府个别部门管理其中111所（教育部直接管理73所），占5.9%。高等学校主要由政府的教育行政部门管理，经济管理部门和其他行政管理部门原则上不再举办和管理高等学校。 大学独立法人地位初步形成 1998年全国人民代表大会常务委员会发布《高等教育法》规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权，承担民事责任。法律还规定中国公办大学享有的自主权包括：招生、教育教学、科学研究、机构设置、教师管理、学生管理、经费使用等。根据2002年通过的《民办教育促进法》及其“实施条例”，民办大学实行董事会领导下的校长负责制，其管理方式更加灵活高效。 中间机构发展、社会参与扩大 为落实《中国教育改革和发展纲要》，1994年国务院提出“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。 这些中间机构陆续设立并开始发挥重要作用，社会有关方面有效地参与中间机构的活动，中间机构活动的信息逐步向社会公开，并为社会提供服务，政府开放式管理高等教育的模式基本成型。
